黑龙江“六打”编山洪灾害防御预案
摘要：提出山洪灾害成因及影响，并提出相应对策和建议。
关键词：山洪灾害；防御措施；建议
山洪灾害是指山丘区由于降雨引发的山洪、泥石流、滑坡等对人民生命、财产造成损失的灾害。山洪灾害突发性强、危害性大，极难防御，是我省防灾减灾的重点和难点。
一、山洪灾害概述
山洪灾害致灾因素不仅包括特殊的地形地貌、地质构造、降雨量和降雨强度等自然因素，还包括人类对自然资源的开发利用、人类活动对自然环境的影响、工程防洪标准偏低，以及人们对山洪成灾机理认识不清等。
山洪灾害往往给国民经济和人民生命财产造成巨大的损失。除造成人员伤亡外，山洪灾害还具有以下破坏作用：一是山洪冲毁农田，或使农作物受淹浸，造成农作物大量减产甚至绝收。山洪带来的泥沙堆积在田间，使土质恶化，造成连续多年减收减产。二是山洪冲塌房屋，使居民财产造成损失。三是山洪造成城镇受淹，工矿企事业单位财产遭受损失。洪水灾害使企事业单位设施设备被洪水冲毁，甚至造成停产停业。四是山洪破坏基础设施，造成交通、电力、通讯线路等中断。五是超标准的特大山洪灾害往往会造成更大的破坏，如大坝、堤防溃决等。另外，山洪还可能冲毁渠道、桥梁、涵闸等水利工程。六是对生态环境造成大面积毁损。
二、我省山洪灾害的易发区、基本规律和特点
系统分析我省自然条件和社会条件，可以掌握山洪灾害的易发区、基本规律和特点。
一是地形地势易于山洪灾害形成。
我省西北部为大兴安岭，东南部为完达山、老爷岭和张广才岭，北部为小兴安岭，三面山地环峙，以山地、丘陵区为主，山地、丘陵区面积占全省面积的58%，我省山洪灾害均发生在山地、丘陵区。如海林、穆棱素有“九山半水半分田”之称。
二是降雨集中易发生大的山洪灾害。
我省多年平均降水量在地区分布上差别较大。高值区包括拉林河、蚂蚁河及海浪河上游，松花江木兰、通河以北及呼兰河、汤旺河中上游，东部完达山区以及大兴安岭呼玛河中、上游，年降水量为500至800毫米；低值区包括松嫩平原、三江平原，年降水量为400至500毫米。全省年降水量地区分布总的趋势是：山区及迎风坡大、平原区小；中、南部大，东部次之，西、北部小。据黑龙江省水文局统计，超过100毫米的278次大暴雨日雨量资料，87.4%出现在7月份至8月份，而且常常集中于几次较大降雨过程，主要雨量集中在24小时内，还有量级大、范围广、持续时间长等特点。就局部暴雨而言，有的暴雨极值已接近国内及世界最高值。1957年7月15日克山站日雨量达220.7毫米，其中30分钟降雨量为100毫米，接近国内最高值。1981年8月20日五常市八家子乡红光村3小时降雨量达500毫米（调查值），超过国内并接近世界最高值。
三是河流条件易于山洪灾害形成。
省内河流纵横，全省流域面积50平方公里以上河流有1918条，其中50平方公里至300平方公里的有1587条，300平方公里至1000平方公里的有220条，1000平方公里至10000平方公里的有93条，10000平方公里以上河流18条。由于山区性河流多，河道比降大，洪水枯水水位值相差悬殊，洪水历时短，陡涨陡落，常因暴雨引发山洪灾害。
四是人类活动因素对山洪灾害形成有一定影响。
山洪本身是一种自然现象，不一定致灾，但人们违反自然规律的经济社会活动，会导致山洪灾害加剧。众多村屯、场、队、农户依山傍水而居，加之近年来受经济利益的驱使，山地、丘陵区过度开发土地，陡坡开荒，超坡开垦，破坏天然植被，乱砍滥伐森林，失去水源涵养作用，工程建设对山体造成破坏，改变地形、地貌，使水土流失日益加重，易发生山洪。此外，许多建设工程如修路、开矿等形成的大量废土堆于山坡或溪流槽沟，造成河槽严重淤塞，也是山洪灾害形成的重要因素之一。凡遭受过山洪灾害的地方，房屋倒塌，公路冲毁，基础设施损毁，人民群众起居不安，原来环境长期难以恢复，增加了政府和社会救灾的难度。
三、山洪灾害防御预案的现状
目前，11个重点城市，有山洪防御任务的1568个乡镇（场）、村屯，大中小型水库全部编制了防御预案，但普遍存在着内容不健全、防灾避灾实用性不强、可操作性差的现象。我省的山洪灾害往往发生在偏远山区，群众居住分散，这些地区交通、通讯设施落后，加上现在许多群众生活、生产都在山脚或河边等山洪灾害危险区域，编制的防御预案照搬照抄或不够具体，加之对预案宣传力度不够，没有做到家喻户晓，没有进行必要的实地演习，很难及时将群众转移到安全区域，防灾避灾工作十分困难，特别是在恶劣的天气状态下实施人员安全紧急转移，难度很大。
四、山洪灾害防御的主要措施
根据山洪来势猛、流速大、成灾快，不仅毁坏农田、铁路、公路、水利水电和厂矿等基础设施，还堵塞江河，阻断航运，威胁城镇和村庄的安全的特点，主要是采取预防和躲避措施，重在“防、躲”两字，必须科学论证，全面规划，逐步治理，从根本上减少人员伤亡和财产损失。山洪灾害和其他自然灾害一样，既具有自然属性，又有社会属性。由于山洪成灾速度快，受灾区多数为经济相对不发达地区，人口分散，交通通讯不便，预报、保护和救护难度大。此外，山洪的突发性、时空的不确定性大，影响因素多，防治难度大，工程治理投入大，短期内难以见效，在现有的情况下难以完全预防。因此，目前山洪灾害的防护多是房屋、公路和铁路应尽量远离河道、山坡和易塌方的岩边修建，暴雨发生时人也应远离这些地方。从山洪产生的地点和产生的特点分析可知，防御山洪必须抓好躲灾、避灾，才是最直接、最有效的防灾方法。具体措施落实应体现在以下几个方面：
（一）加强领导、落实责任。
山丘区各级党委、政府成立领导班子，要从稳定和发展的高度来认识山洪灾害，增强紧迫感和危机感。建立健全山洪灾害防御工作指挥机构，即各级防汛抗旱指挥部作为同级人民政府防灾减灾的指挥机构。山洪灾害防御工作责任制包括：行政首长负责制，分包责任制，岗位责任制，技术责任制等，其中，行政首长负责制是各项责任制的核心。要认真落实山洪灾害防御工作责任制，必须做到：（1）严格执行行政首长负责制。根据《中华人民共和国防洪法》和国家防总国汛〔1995〕6号文件《各级地方人民政府行政首长防汛工作职责》的精神，防汛抗洪实行行政首长负责制，因此，山洪灾害防御工作的总责就落在各级政府行政首长身上。要求各级行政首长对所分管的防汛工作必须切实负起责任，防止发生重大损失。如因思想麻痹，工作疏忽或处置不当而造成重大灾害后果的，要追究领导责任，情节严重的要追究其法律责任。（2）落实岗位责任制。对于各部门、各行业、各险工险段、查险处险、测报预警、抢险队等岗位，要制定岗位责任制，明确任务和要求，定岗定责，落实到人。为确保山洪灾害区重点地域的汛期安全，各级政府和防汛指挥部领导成员应实行分包地区、区段的分包责任制，落实防御治理、防御抢险、人员转移安置及灾后生产自救组织四位一体责任，做到一包到底，责任到人。（3）三是加强技术责任制。对于山洪防御中有关预报数值，评价工程抗洪能力，制定防御方案，采取抢险措施等技术问题，应由各专业技术人员负责，建立技术责任制，充分发挥技术人员的技术专长，明确职责，提高防御山洪的科学性、可行性和准确性。
山洪灾害防御涉及社会的各个方面、各个部门，需要社会各部门通力协作。在统一规划的基础上逐步实现山洪灾害的综合治理。计划、财政、水利、国土、气象、水文、交通、广电、农业、林业、地矿、城建、保险、乡(镇)等部门要在政府统一领导下，切实加强领导，履行各自职责，密切配合，协同做好山洪灾害的防御工作。（1）水务部门要依法加强河道管理，严格按照中华人民共和国《水法》、《防洪法》、《水土保持法》及《河道管理条例》的有关规定，严格实施项目建议书和涉河项目审批制度，加强水土保持、小河流治理，做好河道的清障划界等工作，严禁在河道两岸违章建筑。坚决杜绝在河道内的乱挖、乱采、乱倒、乱建等一切违章行为，清除河道内的一切阻碍行洪的建筑物。（2）国土部门要进一步严格实行单位和个人的建设用地审批制度，指导居民主动避灾建房，避灾修路、采石、架桥等工作，要认真做好山区山洪地质灾害的监测预报等工作，在山体崩塌、滑坡、泥石流灾害易发区搞好划界立碑，指导群众避开山洪灾害易发区进行生产建设。（3）城建部门要加强小城镇和农村建设的规划工作，对工程建设要专门进行防洪评估论证、山洪灾害的防御措施论证，并做好质量监督工作。（4）林业部门要大力实施25度以上的坡耕地退耕还林还草，指导并搞好补植造林、荒山造林种草，增加山地植被覆盖率，切实搞好水土保持工作。（5）气象、水文、广电等部门要利用现代先进的设备对每次暴雨信息在短时间内及时通报降雨所在地区，如遇灾害性暴雨，所在地区通过应急反应系统(如警报器)等设备迅速组织当地群众撤离或采取较为妥善的防灾措施，以减少灾害损失。（6）交通部门应主动做好县、乡(镇)、村各级在公路、机耕道、桥梁等建设方面的规划、指导工作，会同水务等主管部门严格规划审批制度。公路、机耕道走线应尽量避开山体滑坡易发区和溪河边，保证河道的过水断面，且路面必须高于历史洪水位。桥梁、拱涵建设必须验算其过水断面，满足设计洪水行洪要求。
（二）科学论证、编制预案。
一是务实调查。对山洪灾害易发区内的社会经济、自然地理、气象水文、历年洪灾、现有防御体系、灾害隐患点等情况进行全面的调查摸底。二是科学论证。在实际调查的基础上，从气象、水文、地质、生态环境等多种因素对区域山洪灾害的成因、特点及发展趋势进行科学的论证。三是精心编制。在充分掌握第一手资料的基础上，精心编写区域山洪灾害防御预案，绘制区域内山洪灾害风险图，划分并确定区域内“三区"地点、范围，制定安全转移方案，逐步制定和实施防御防治的工程和非工程措施规划，明确组织机构的设置及职责。组织机构：各级防汛抗旱指挥部负责本区域的山洪灾害防御工作。有山洪灾害防御任务的乡(镇)防汛指挥机构应设信息、监测、转移、调度、保障等工作组和应急抢险队。各村建立以村主要负责人为直接责任人的山洪灾害防御工作组，并成立以基干民兵为主体的应急抢险队，每个村组均确定专门信号发送员，造具花名册报送乡(镇)与县防汛办公室备查。职责范围：各级山洪灾害防御指挥机构要组织制定、完善山洪灾害防御预案，落实山洪灾害防御避灾躲灾的各项工作，掌握山洪险情动态，收集各地雨情、水情、灾情等资料情况。定期进行险工险段、山体崩塌、滑坡等隐患的监测，动员、组织群众的安全转移避险，认真执行上级命令，保障人民群众的生命财产安全，最大限度地减少山洪灾害造成的人员伤亡和财产损失，确保社会安定，确保经济稳定发展。四是注意“六打”。（1）“打假”—预案应当进行全面细致地反复查验，具备符合当地实际，内容细致全面，程序规范明晰的要求。可操作性不强的、照搬照抄的、有“应付”嫌疑的预案，应当重新编制。（2）“打实”—山洪灾害防御要通过降雨监测和下查一级提示的办法，使基层高度警惕。预案编制的重点要有在发生大洪水时采取的应对措施，从监测预警到信息传递，从组织程序到分步实施，从启动预案到解除响应，必须把预案的操作流程落实到具体领导人、具体启动人、具体组织人、具体监测人，具体参与人上，并人人知晓熟悉。（3）“打样”—省、市、县三级防汛部门深入海林市新民四队共同研究编制了预案“样本”，“样本”不但为其他地区编制预案起到抛砖引玉的作用，还为解决不会编的问题提供参考和依据。（4）“打乱”—根据山洪灾害的流域性特点，要打破县市、乡镇、农林场矿的行政区域，从流域上游向下游进行预警监测并传递信息，进而制定紧密联系的预案体系，科学统筹采取各项有效措施，能够全面、有序地抵御山洪灾害。（5）“打破”—我省大部分山洪灾害具有以村屯为重点的特征，所以在组织山洪灾害技术审查时请村干部和村民代表参加，广泛听取各方意见并组织讨论，使编制的预案更加真实而有效。（6）“打薄”—经过几年的不断实践，为便于各级领导和群众了解预案和执行预案，要把完整的预案作为“正本”给专家，把预案的应急响应和措施步骤作为“副本”给领导，把各家各户应该熟知的编成“明白卡”给群众，变为“卡式预案”，一户一张。
（三）重点落实、加强监测。
一是落实防灾减灾值班制度。山洪灾害易发区每年4～9月份要坚持24小时值班制。二是落实预警信号制度。每个村、组、院落都要确定l～2名信号发送人。信号一般为预先设定的如口哨、打锣、放铳或警报器等。为加强责任心和提高积极性，每个监护信息员每年可由当地乡(镇)、村级政府给予适当补助。三是设立临时雨量观测点。暴雨是造成山洪灾害的激发条件，为随时掌握降雨强度和过程，提供防御山洪灾害的水文信息，需在山洪灾害易发区的危险区域增设一定数量的临时雨量观测点。四是是建立预警预报系统信息畅通是确保及时避险避灾的重要条件之一，建立预警预报系统是保证信息畅通的必要条件，预警预报系统的主要内容为：（1）在危险地区的居民点及观测点设立电话或对讲机等通讯设备；（2）确定紧急避险的预警程序以及报警信号方式等；（3）确定信号发送的手段和责任人。五是在沿河水文站点的区域应做好专项观测。六是落实防御山洪的准备工作。防御山洪的准备工作应从思想、组织、预案、工程、避灾转移安置、预警报警系统、雨情水情测报及物资等方面进行。（1）思想准备。要克服麻痹侥幸心理，紧紧绷住防大汛抗大灾这根弦，牢固树立防一处山洪就是保一方平安的思想，坚定抗灾保安全，抗灾促发展的信心。（2）组织准备。要建立健全山洪灾害防御领导小组，搞好监测、预警预报、人员转移安置等部门的行业分工。建立以行政首长负责制为核心的各项岗位责任制，落实防汛抢险队伍的组织准备。（3）制订完善山洪灾害避险预案。在防汛指挥机构的领导下，组织相关部门人员制定山洪灾害易发区的避灾预案，要根据险情隐患的发展变化情况，人员调整情况，工程建设情况及其他情况，按年度调整完善山洪灾害避灾预案，使之能真正成为指导防灾抗灾避灾的行之有效的技术性法规。（4）做好灾区群众避灾转移安置准备。本着就近、迅速、安全的原则进行转移安置的安排，确定转移安置的规则、纪律、路线、场地及责任人。（5）水文、气象及险患的预测预报预警系统准备。建立完善预警预报系统，加强对水文、气象、险病隐患情况的监测、预报；确定紧急避险的预警程序、方法、措施和责任人。（6）物资准备。准备好人员转移避灾安置用的交通运输工具、棚具和其他必需的生活物资；准备好抗灾抢险用的物资器材及机械设备等。（7）工程准备。检查整治山洪防御工程的度汛安全问题，抓紧修复好水毁工程，对于险工、险段、险坡及危险地点，要采取工程措施及时处理，一时无法处理的，要制定抢险避灾方案。防灾减灾应急资金和物资器材，各县(市)财政应每年为防汛期留足资金。七是落实避灾演习。每年各乡(镇)、村在重点防范区组织群众进行一次避灾演习活动，提高群众的防范意识。八是确定易受到山洪灾害威胁的人群。根据历年山洪灾害资料分析，容易受到山洪灾害威胁的人群往往有下列几种情况：(1)切坡建房不加防护或将房屋建在陡坎或陡峻的山坡脚下的居民，最易遭到山洪的威胁。(2)宅基地选择缺乏防洪意识，轻信所谓“风水”，在溪河两边位置较低处、双河口交叉处及河道拐弯凸岸的居民，最易遭到山洪的威胁。因这些地带都是洪水直接冲刷的地方，不宜建房。(3)在溪河桥梁两头空地随意建房居住的人群，未考虑山洪暴发时往往夹带许多砂石及柴草树木，在通过桥梁拱涵时容易受阻，导致洪水壅涨，易造成桥梁或桥头被冲毁，出现对人员与财产的危害。(4)在山洪易发区内的残坡积层较深的山坡地或山体已开裂的易崩易滑的山坡地上建房的居民，如遇特大暴雨侵蚀冲刷，山体可能崩塌滑坡，生命财产安全受到威胁。(5)不了解山洪暴发信息或预测不到暴雨强度，擅自在山洪易发区的高山上或陡峻山坡下、溪河两边活动，或遇持续强暴雨，晚上在房屋里歇息、毫无思想准备的人群，最易遭到山洪的威胁。(6)在山洪暴发、洪水猛涨期间，为了出门方便赶时间，就近随意过河、过桥、过渡的人群。甚至见溪河中漂浮的木材、家具等，不顾一切，站在洪水猛涨的溪河边打捞，或乘临时竹排、木排、木桶、船只抢救财产，打涝漂浮物，最容易出现危险。所以，山区居民在建房、修路、架桥时，必须遵守自然规律，用严谨、科学的态度建设美好的山乡家园，防灾避灾，避开山洪灾害对自身的威胁。
（四）加大力度、全面宣传。
为进一步提高山区群众对山洪灾害的认识，强化躲灾、避灾意识，各地应每年进行一次全方位、多层次、多形式的宣传发动。采取层层召开会议；出动宣传车，出标语、横幅、宣传栏；设立警示牌；编印发送山洪灾害防御手册等多种形式的宣传活动，使有关法律、法规、山洪灾害防御常识和对策做到家喻户晓，人人皆知。通过对山洪的防灾避灾宣传，可牢固树立干部群众的灾患意识，达到自觉防灾避灾的目的。宣传方式及内容有：一是认真宣讲法律、法规。通过各种宣传媒体向广大干部群众认真宣讲《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》等法律、法规，使广大干部群众自觉遵法守法，保护水土资源，防止水土流失，减轻降低山洪灾害。二是积极开展山洪灾害防治科普知识讲座。将科学术语、深奥的科学理论改编成群众通俗易懂的农家用语，印成宣传小册子，分发至各户，做到家喻户晓，人人皆知。三是通报解剖山洪灾害实例，警示群众，牢固树立灾患意识。教育山洪易发区的居民做好山洪发生前的准备工作：（1）每个人在平时应尽可能多学习了解一些山洪灾害防治的基本知识，掌握自救逃生的本领；（2）无论是在居住场所还是在野外活动场所，都必须首先观察、熟悉周围环境，预先选定好紧急情况下躲灾避灾的安全路线和地点；（3）多留心注意山洪可能发生的前兆，动员家人做好随时安全转移的思想准备；（4）根据自己的判断，一旦认定情况危急时，除及时向主管人员和邻里报警外，应先将家中的老人和小孩及贵重物品提前转移到安全地带；（5）事前积极参加灾险投保，尽量减少灾害损失，提高灾后恢复能力。四是教育提高基层组织帮助村民自救和救助的能力。山洪多发区的基层组织应该将宣传发动和教育帮助村民提高抗御山洪灾害的水平作为日常性工作，常抓不懈。（1）在平时反复深入地开展防御山洪灾害和自救常识的普及教育，尤其要讲清本地山洪灾害隐患的存在和分布变化情况，做到家喻户晓、人人皆知；（2）努力创造条件，不断改造和完善本辖区的交通、通讯设施和防御山洪灾害的组织领导体系，提高预警预报和抢险救灾的快速反应能力；（3）积极组织村民开展多种途径和方式的互助互救活动，制定并完善互助互救方案，特别是发动党员干部、安全区的居民与危险区、警戒区居民结成对子，实行帮扶。平时通过有意识的培训引导，形成制度，长期坚持下去。只有这样，才能在临险遇灾时，即可形成社会合力，有效地做好临灾转移、安置及灾后的恢复工作。五是转移山洪受害者的顺序。在帮助受山洪灾害袭击的群众安全转移的过程中，为了避免事到临头乱无序的局面，对各级组织者来说，做好这项工作应按防山洪预案，本着就近、迅速、安全、有序的原则进行。先人员、后财产；先老幼病残人员、后其他人员；先转移危险区人员、后转移警戒区人员；信号发布责任人和转移组织者最后撤离。六是临时安置脱险人群。按通常的做法，应根据不同受灾点急需安置的人数分别采取不同的方式进行安置。人数较少时，可采取投亲靠友或对户挂靠的方式分散安置，使灾民迅速安定下来人数较多的地方，有条件的可以利用村部、学校等公用房屋，没有条件的则搭建临时帐篷，以本村为主进行集中安置、统一管理。在各个灾民安置点上，综合配备组建临时的救助管理机构和配备相应专业人员，统一领导，分工负责：（1）摸清底子，做好灾民的粮油、食品、饮用水、衣被等基本生活物资的发放供应；（2）切实帮助灾民突击抓好危房搬迁和选址建房工作，使临时安置的灾民早日重返家园；（3）加强安全巡逻执勤和对灾民原有住宅的看护工作，制止和打击各种违法犯罪行为，特别是严防趁灾哄抢、盗窃财物的恶性案件，切实维护灾区的社会治安秩序。七是做好灾后的防疫救护工作。大灾过后往往容易伴随疫情发生，要确保灾后人员安全，应积极做好灾后的疫病防治工作，全面开展受灾区及转移安置点上的医疗防疫救护工作：（1）认真做好房屋、水井及周围环境的灭菌消毒；（2）做好临时安置点的卫生工作，加强对粪便、农药及鼠药等的管理，特别重视食品和饮用水的安全检查；（3）密切掌握灾民的疫病动态，做好人群的紧急预防注射，提高灾民的免疫能力；（4）积极做好伤员的救护治疗和现场抢救治疗，严重者及时转送急救站或附近医院治疗。
（五）统筹兼顾、强化工程。
为全面落实山洪灾害防御预案，在抓紧落实各项非工程防御措施的同时，大力强化工程措施。建设成完备的防山洪工程措施体系是确保突发山洪安全的有效办法，通过山洪灾害易发区内的工程措施规划，在自力更生、生产自救的形式下，逐年实施工程措施。搞好水毁工程恢复，治理水土流失，加大对病险水库、山塘的处理力度，开展退耕还林还草工作，提高生态质量，有效预防水土流失，减轻山洪灾害损失。
参考文献：
[1]黑龙江省防汛抗旱指挥部办公室，《黑龙江省洪水灾害应急预案》，2010