山洪灾害防治项目概况
山洪灾害防治措施与成效
张志彤
摘要：山洪灾害防御是我国防汛工作的难点和薄弱环节。根据国务院批复的《全国山洪灾害防治规划》，2010年-2012年水利部会同财政部等部局在试点的基础上开展了全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，2013年-2015年进一步补充完善非工程措施并开展了山洪灾害调查评价和重点山洪沟防洪治理。通过几年来的项目建设，创造性地建设了适合我国国情的专群结合的山洪灾害防治体系，大大提高了我国基层防汛信息化水平和指挥决策能力，发挥了显著的防灾减灾效益。“十三五”期间，我国将继续加强山洪灾害防治，充分利用“互联网+”等新技术，进一步提高我国山洪灾害防御能力。
关键词：山洪灾害；防治措施；成效；展望
1 我国山洪灾害的基本情况
1.1 山洪灾害的危害
山洪灾害突发性强，破坏力大，预报预警难，且多发生在偏远山区，交通不便、通讯不畅，是我国防汛工作的难点和薄弱环节。山洪灾害是我国洪涝灾害致人死亡的主要灾种：20世纪90年代，全国每年因山洪灾害死亡1900～3700人，约占洪涝灾害死亡人数的62%～69%；2000年～2010年，山洪灾害死亡人数平均每年1079人，占洪涝灾害死亡人数的65%～92%（其中2010年为92%，死亡失踪3887人）；2011年-2015年山洪灾害年均死亡人数400人，占洪涝灾害死亡人数的60%-75%。
“十二五”之前，山洪灾害群死群伤事件时有发生。2005年6月10日12时至15时，黑龙江宁安市沙兰镇降特大暴雨，3小时降雨量120mm，暴雨频率为200年一遇，沙兰镇断面洪峰流量850m3/s，洪量约900万m3，此次山洪灾害造成117人死亡，其中小学生105人。2006年7月14日至17日，湖南东南部、广东东北部、福建南部受第4号强热带风暴“碧利斯”外围云系影响引发超强暴雨，最大24小时、12小时降雨分别为343mm、311mm，约500年一遇，暴雨山洪造成618人死亡、114人失踪，其中湖南省死亡417人、失踪109人。2010年8月7日，甘肃甘南藏族自治州舟曲县突发强降雨，县城北面的罗家峪、三眼峪泥石流下泄，由北向南冲向县城，造成沿河房屋被冲毁，泥石流阻断白龙江、形成堰塞湖，特大山洪泥石流灾害造成1501人死亡、264人失踪。
1.2 山洪灾害成因
山洪灾害的致灾因素具有自然和社会的双重属性，其形成、发展与危害程度是降雨、地形地质等自然条件和人类经济活动等社会因素共同影响的结果。
1、降雨因素。降雨是诱发山洪灾害的直接因素和激发条件。山洪的发生与降雨量、降雨强度和降雨历时关系密切。降雨量大，特别是短历时强降雨，在山丘区特定的下垫面条件下，容易产生溪河洪水灾害。
2、地形地质因素。不利的地形地质条件是山洪灾害发生的重要因素。我国山丘区面积占国土面积的2/3以上，自西向东呈现出三级阶梯，在各级阶梯过渡的斜坡地带和大山系及其边缘地带，岭谷高差达2000米以上，山地坡度30°到50°，河床比降陡，多跌水和瀑布，易形成山洪灾害。
3、经济社会因素。受人多地少和水土资源的制约，为了发展经济，山丘区资源开发和建设活动频繁，人类活动对地表环境产生了剧烈扰动，导致或加剧了山洪灾害。山丘区居民房屋选址多在河滩地、岸边等地段，或削坡建房，一遇山洪极易造成人员和财产损失。山丘区城镇由于防洪标准普遍较低，经常进水受淹，往往损失严重。
1.3 我国山洪灾害特点
山洪灾害在不同的区域由于降雨、地形地质和经济社会活动及其相互作用方式的不同而表现出空间、时间分布和危害程度等方面的差异。总体上看，我国山洪灾害有如下基本特点。
1、分布广泛、发生频繁。我国位于东亚季风区，降雨高度集中于夏秋季节，且地形地质状况复杂多样，人口众多，容易发生溪河洪水灾害，从而形成山洪灾害分布范围广、发生频繁的特点。
2、突发性强，预测预防难度大。山洪灾害具有突发性强、预测预报难度大的特点。我国山丘区坡高谷深，暴雨强度大，产汇流快，洪水暴涨暴落。从降雨到山洪灾害形成历时短，一般只有几个小时，甚至不到1小时，给山洪灾害的监测预警带来很大的困难。
3、成灾快，破坏性强。山丘区因山高坡陡，溪河密集，洪水汇流快，加之人口和财产分布在有限的低平地上，往往在洪水过境的短时间内即可造成大的灾害。
4、季节性强，区域性明显。山洪灾害的发生与暴雨的发生在时间上具有高度的一致性。我国的暴雨主要集中在5～9月，山洪灾害也主要集中在5～9月，尤其是6～8月主汛期更是山洪灾害的多发期。山洪灾害在地域分布上也呈现很强的区域性，我国西南地区、秦巴山区、江南丘陵地区和东南沿海地区的山丘区山洪灾害集中，暴发频率高，易发性强。
2 山洪灾害防治措施
2.1 全国山洪灾害防治规划
2002年开始，水利部会同国土资源部、中国气象局、原建设部、原环保总局组织编制了《全国山洪灾害防治规划》（以下简称《规划》）。2006年10月，国务院正式批复了该《规划》。2011年4月，国务院审议通过了《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》。规划坚持“人与自然和谐相处” “以防为主，防治结合” “以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合”的原则，系统地分析研究了山洪灾害发生的原因、特点和规律，确定了我国山洪灾害的分布范围，根据山洪灾害的严重程度，划分了重点防治区和一般防治区，提出了以非工程措施为主的防治方案，并明确了至2020年山洪灾害防治的目标和建设任务。规划涉及29个省（自治区、直辖市）的广大山丘区，共有305个地级行政区、2058个县级行政区。我国有山洪灾害防治任务的山丘区（即山洪灾害防治区）面积约为487万平方公里，约占我国陆地面积的51%。防治区内约有5.5亿人，占全国总人口的44.2%。
2.2 防治思路
山洪突发性强，来势猛，陡涨陡落，一次山洪过程历时短，成灾范围小且分散，但易造成人员伤亡。由于山洪灾害有上述特性，对山洪灾害威胁区内的人员和财产主要采取工程措施进行保护不合理也不经济。山洪灾害防治应以最大限度减少人员伤亡为首要目标，以防为主，防治结合，以调查评价、监测预警系统、群测群防体系等非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合。该防治思路体现了“以人为本”思想，体现了“急用先行”原则，多年来的实践表明，符合我国的基本国情，费省效宏，是行之有效的防治思路。
2.3 非工程措施
2.3.1 调查评价
以小流域为单元，调查山洪灾害防治区暴雨特性、小流域特征、人员分布、社会经济和历史山洪灾害等情况，分析小流域洪水规律，评价防治区自然村落和城镇的防洪现状，具体划定山洪灾害危险区，明确转移路线和临时安置地点，科学确定山洪灾害预警指标和阈值，为及时准确发布预警信息、安全撤离转移人员提供基础支撑。
全国山洪灾害调查评价工作涉及专业领域多，技术难度大，为保证项目基础数据的质量和一致性、解决地方技术力量薄弱问题、最大限度实现资源共享、降低该项工作的总成本，采用了现代先进技术和方法，利用卫星遥感影像、数字高程模型等数据资源，统一完成小流域基本信息的提取处理和工作底图的制作，然后分发给各省、市、县，各地在此基础上开展调查评价工作。
2.3.2 监测预警系统
主要包括水雨情监测系统、各级监测预警平台、预警发布系统。
监测系统建设根据当地交通、通信、植被、地形地貌和社会经济状况，以小流域为单元，在山洪灾害易发区布设监测站点，建立自动遥测与人工简易观测相结合的雨水情监测站网，实现对暴雨洪水的实时监测。
监测预警平台利用调查评价的数据、底图，依托计算机、网络等信息技术，实现了雨水情实时入库、自动分析、动态监测、在线查询、在线监视、在线预警发布等功能，并实现国家、省、市、县互联互通和信息共享。
预警发布系统主要为县、乡、村配置预警设备，除通过人工敲锣、鸣哨、手摇警报器等传统方式发布预警信息外，还充分利用短信群发、有线及无线广播、电视等现代化手段，以及针对山洪灾害预警量身定做专用设备，着力解决预警信息“最后一公里”问题，确保预警信息能够及时快速发布传送到基层千家万户。
2.3.3 群测群防体系
包括责任制体系、防御预案、监测预警、宣传、培训和演练等内容。核心是建立健全责任制，实时掌握水雨情信息并发布预警，确保危险区群众及时转移，提高避险意识，最大限度减少人员伤亡。群测群防是山洪灾害防御工作的重要组成部分，与专业的监测预警系统相辅相成、互为补充，共同发挥作用。
为指导并规范群测群防体系建设，国家防办印发了《山洪灾害群测群防体系建设指导意见》，明确要求山洪灾害防治区内的行政村达到“十个一”要求：建立1套责任制体系，编制1个防御预案，至少安装1个简易雨量报警器（重点区域适当增加），配置1套预警设备（重点行政村配置1套无线预警广播），制作1个宣传栏，每年组织1次培训、开展1次演练，每个危险区确定1处临时避险点、设置1组警示牌，每户发放1张明白卡（含宣传手册）。
2.3.4 人员搬迁及加强山丘区管理
对处于山洪灾害易发区、生存条件恶劣、地势低洼且治理困难地方的居民，考虑农村城镇化的发展方向及满足全面建成小康社会的发展要求，结合易地扶贫、移民建镇，引导和帮助他们实施永久搬迁。此外，进一步规范山丘区人类社会活动，使之适应自然规律，主动规避灾害风险，避免不合理的人类社会活动导致山洪灾害。
2.4 工程措施
工程措施主要是以溪沟洪水灾害为对象的山洪沟防洪治理。对直接威胁城镇、集中居民点、重要基础设施安全，且难以实施搬迁避让的重点山洪沟，采取护岸、堤防等措施，必要时辅以河道护底、陡坡、跌水等消能措施，提高山洪防御能力。
3 山洪灾害防治成效
2009年，水利部、财政部组织开展了山洪灾害防治非工程措施试点建设。2010年，在总结试点经验的基础上，根据国务院常务会议精神，水利部会同财政部等部局启动了全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，至2012年初步建立了覆盖我国山洪灾害防治区2058个县的监测预警系统和群测群防体系。2013年，水利部、财政部印发了《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013-2015年）》，在前期项目建设的基础上，补充完善非工程措施，启动了山洪灾害调查评价和重点山洪沟防洪治理。截至2015年底，全国山洪灾害防治项目累计投入289.4亿元，其中，中央财政补助资金210.4亿元，地方建设资金79亿元，为我国水利建设史上投资最大的非工程项目。近年来的山洪灾害防治项目建设在以下三个方面取得显著成效。
3.1 初步建成山洪灾害综合防治体系
1、全面开展了山洪灾害调查评价。在全国2058个山洪灾害防治县、53万个小流域、58万个村庄开展山洪灾害调查，评价了防治区25万个重点沿河村落的防洪现状，具体划定了山洪灾害危险区、明确转移路线和临时避险点，更加合理确定了预警指标和阈值。
2、初步建成山洪灾害监测网络。新建了自动雨量、水位站6.2万个、简易监测站40万个，基本建成了山洪灾害防治区的监测网络，实现了对暴雨、山洪的及时准确监测，初步解决了我国山洪灾害防御缺乏监测手段和设施的问题。
3、初步建成了基层预警系统。采取“因地制宜、土洋结合、互为补充”的原则，在山洪灾害防治县、乡、村配备100多万处报警设施设备，初步实现了多途径、及时有效发布预警信息，解决了预警信息发布“最后一公里”问题。
4、初步建成了各级监测预警平台。建设了国家、7个流域机构、29个省、305个地市、2058个县的山洪灾害监测预警平台，雨水情等基础信息及时入库，并共享水文监测站点和部分气象监测站点信息，实现了自动监测、实时监视、动态分析、统计查询、在线预警等功能，有效提高了山丘区暴雨山洪的监测预警水平，提高了预警信息发布的时效性、针对性、准确性，大大减少了人员转移的难度和成本。
5、完善了基层群测群防体系。编制修订完善了县、乡、村山洪灾害防御预案27万件，制作了100万块警示牌、宣传栏，发放了7686万张明白卡，组织了529万人次培训、演练，增强了基层干部群众的防灾减灾意识，提高了防灾自救和互救能力。
6、开展重点山洪沟防洪治理，完成了312条重点山洪沟防洪治理，保护1400个行政村，3010个自然村，保护人口168万，在山洪沟所在小流域初步建成了非工程措施与工程措施相结合的综合防治体系。
3.2 已建项目发挥显著防灾减灾效益
从近年山洪灾害防御工作实际来看，通过项目建设的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，初步实现“预警及时、反应迅速、转移快捷、避险有效”的目标，发挥了很好的防灾减灾效益。据统计，已建项目累计发布转移预警短信5800多万条，启动预警广播58万次，转移人员2100万人次，避免人员伤亡数十万人次。近年山洪灾害造成的死亡人数呈明显下降趋势。自2011年项目逐步建成投运以来，年均因山洪灾害死亡约400人，较2000-2010年年均死亡人数大幅减少60%以上。
湖南绥宁县“2015.6.18” 山洪灾害、临湘市“2015.6.1” 山洪灾害，广东平远县“2015.7.22” 山洪灾害与历史山洪灾害相比，在降雨强度、洪水量级、倒塌房屋数量都超过历史灾害的情况下，山洪灾害监测预警系统和群测群防体系发挥了关键作用，人员伤亡大幅度减少，取得了显著的防洪减灾效益。
2015年6月18日4时至13时，湖南省绥宁县普降暴雨、局地特大暴雨，其中武阳镇大溪站6小时降雨达252mm，重现期为500年一遇。资水支流蓼水河红岩水文站洪峰水位106.6m，相应流量1780m3/s，超历史实测记录，造成全县20.5万人受灾，损毁倒塌房屋4100间。绥宁县利用山洪灾害监测预警系统和群测群防体系向有关乡镇、村组责任人发布预警600多次，及时转移群众3.6万人，成功解救群众315人，实现人员零伤亡。与此形成鲜明对比的是，2001年6月19日20时至20日8时，该县金屋、水口等乡镇遭受特大暴雨袭击,降雨强度为300年一遇，蓼水河红岩水文站水位104.1m，流量大约1150m3/s，房屋损毁倒塌2400多间，124人死亡，灾害损失十分严重。
2015年6月1日晚，湖南省临湘市遭遇特大暴雨袭击，暴雨中心龙源站3小时降雨量180.5mm，接近200年一遇，造成5人死亡，2人失踪，损毁房屋783户，全市117个山洪预警广播共发布预警通知及信息702条次。其中羊楼司镇16个预警广播，发布预警通知及信息96条次，当晚转移8000余人。而2011年6月9日晚，临湘市突降特大暴雨，暴雨中心贺畈站最大3小时降雨量134.5mm，为100年一遇，导致28人死亡，6人失踪。
2015年7月21日晚至22日晨，广东省平远县普降大暴雨，局部特大暴雨，上举镇1小时、3小时降雨量分别为76mm、142mm，均为历史最大，6小时最大降雨量近50年一遇；下举河、泗水河洪峰水位超历史最高水位约0.4-0.6m，造成全县1.92万人受灾，直接经济损失达1.65亿元。全县通过山洪灾害防治非工程措施共发送灾害防御决策、预警短信17300条次，紧急转移危险区域群众1772人，无一人员伤亡，实现了大灾面前无大难。2009年平远县“6.14”山洪灾害，虽然最高水位低于2015年，却造成3人死亡、2人受伤。
3.3 项目实施取得了系列原创性成果
项目建设克服了国内外无现成技术标准、无可资借鉴经验等困难，在建设思路、总体布局、实施方式、管理运行等方面，都充分考虑了山洪灾害点多、面广、灾重和防御管理人员少、技术力量弱、交通不便、居住分散等特点，取得大量创新性成果，且每项成果都经历了探索归纳、总结提炼、实践检验、逐步推广的过程。
1、建立了山洪灾害防治技术标准体系。水利部会同财政部印发了《全国山洪灾害防治项目建设管理办法》《中央财政山洪灾害防治经费使用管理办法》《山洪灾害防治非工程措施运行维护指南》等文件；国家防办组织有关单位和专家，制定了监测预警系统、群测群防体系、山洪沟防洪治理、调查评价相关的30多项技术要求，组织制定了《山洪灾害监测预警系统设计导则》（SL675-2014）《山洪灾害防御预案编制导则》（SL666-2014）两个部颁标准。
2、取得了防治理论和技术系列原创成果。构建了我国山洪灾害防治的总体技术路线、技术框架和实施方案，初步形成了适合国情的山洪灾害防治理论技术体系，在小流域下垫面条件提取、产汇流特征分析、无资料地区小流域暴雨洪水和预警指标确定方法、雨水情监测站网布设、监测预警信息管理平台、预警设施设备、群测群防模式等方面取得了一系列原创成果，组织刊发了100余篇山洪灾害有关学术专题、经验总结交流论文。
3、构建了适合我国国情的防治体系。实现了国家、流域、省、市、县及重点乡镇山洪灾害监测预警平台的互联互通与信息共享，显著提高了我国基层防汛信息化水平和指挥决策能力；建立了雨水情监测网络和预警信息快速发布系统，填补了我国山洪灾害监测预警系统空白；建立了县乡村组干部负责制、乡村山洪灾害防御预案、简易监测预警设备等共同发挥作用的基层群测群防体系，创造了中国特色的山洪灾害群测群防模式；创新了项目建设管理模式，培养了大批技术和管理人才。
4 山洪灾害防治展望
山洪灾害防治工作取得了可喜成绩，但当前我国山洪灾害防治工作总体仍处于起步阶段，山洪灾害防治建设和防御工作任重而道远，需要长期投入和持续加强。一是受投资限制，《规划》中的部分项目尚未安排实施；二是近些年规划防治区外的山洪灾害时有发生，治理工作亟需补充完善；三是初期配置的预警设施设备标准偏低、组件损毁老化，一些学校、旅游景区等人口密集区域监测预警能力不足等问题凸显；四是山丘区社会经济快速发展及群众对公共服务产品的迫切需求对防治工作提出了新的更高要求；五是群众防灾避险意识和技能提高非一日之功，群测群防需持续开展。“十三五”期间，在前期项目建设基础上，亟需巩固完善已建非工程措施体系，加强非工程措施运行维护保障，考虑经济社会发展新需求，充分利用“互联网+”等新技术，适度开展试点示范，总结成熟经验后逐步开展提升建设，同时加大山洪沟防洪治理力度，全面提高我国山洪灾害综合防御能力。
1、山洪灾害调查评价。开展新增山洪灾害隐患点及新增县的调查评价工作；开展重点区域调查评价成果检验、率定和复核，不断提高预警指标精准度。
2、监测预警设施设备。补充建设、更新和改造升级重点区域的监测预警设施设备，构建山洪监测预警物联网，提高设施设备可靠性和保障能力。
3、山洪灾害监测预警平台。以省级为实施主体，持续提升省、市、县山洪灾害监测预警平台技术；开展重点省的省级数据同步共享系统建设；监测预警平台和视频会商系统延伸到重点乡镇。
4、群测群防体系建设。持续组织开展山洪灾害群测群防体系建设，持续增强山丘区群众的主动防灾避险意识和自救互救能力。
5、社会公众服务。向相关部门和公众推送监测预警信息，扩大预警范围和对象；加强学校、旅游景区等人口密集地区的预警能力建设。
6、运行维护管理。加强监测预警系统保障能力建设，建立完善运行维护管理制度，强化人员技术培训，积极推动向社会购买服务，发挥“互联网+”技术优势，可持续性地解决山洪灾害非工程措施运行维护、系统更新等问题。
7、山洪沟防洪治理。总结试点经验加大山洪沟防洪治理力度，以保护防治区人员生命安全为重点，守点固岸，对山洪沟沿岸村落、城镇、集中居民点等采取护岸、堤防等治理措施，与非工程措施相结合形成综合防御体系。
参考文献
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