咸宁市山洪零伤亡的应对路径
咸宁市位于幕阜山北麓的湖北东南部，长江中游下段南岸，境内山丘面积达8275平方公里，占总数的84%。境内5公里以上的河流242条，山丘河溪近2000条。由于境内降雨分布呈现南多北少、季节不均衡的特点，4月至9月的汛期，多年均雨量占年际雨量的61.5%至81.4%，其中6、7两个月的极端月点最大雨量达491.1毫米至901.2毫米。大暴雨为主要灾害性天气的特点，以及山丘面积广大的区域性特点，极易发生暴雨山洪灾害，咸宁市的6个县市区全部都有山洪防治任务。2013年汛期，咸宁市在叠遭暴雨、大暴雨袭击中，实现零伤亡，其应对路径源自于“五个构筑”。
项目建设构筑生命保护大伞
地处湖北南部的咸宁市，是湖北省三大暴雨中心之一，崇山峻岭居多，由于极易遭受锋面雨的袭击，山洪频发、危害趋重。据当地防办统计的资料显示，每年山洪造成的经济损失、人员伤亡约分别占洪涝总数的7成、8成，山洪危害已成为心腹大患。
2010年开始，在国家支持下，咸宁市所有的6个县市区陆续实施了山洪灾害防御县级非工程措施项目建设，完成投资3401.3万元，其中中央财政2220万元、地方财政1181.3万元。各级财政这样大的投资力度，用于山洪县级非工程措施项目建设，在抗洪史上前所未有。各项目县通过建成监测预警系统，包括6个预警平台、149个自动雨量监测站、 37个自动水位监测站、729个简易雨量站、627套预警广播，成功实现与市、省、国家三级水文部门和防汛部门的信息共享，为山洪危害的信息下情上达，应对山洪实施避险转移上情下达，提供了重要的基础平台。这套山洪监测预警系统，覆盖范围5894.5平方公里，基本形成了暴雨点与面的无缝隙覆盖、山丘河溪的全面监测，为应对山洪危害，实施提前预警，组织避险转移，编织了生命保护大伞。
有了这样的保护伞，在应对山洪危害中，就争取了时间、把握了主动。6月25日至27日，为咸安、赤壁、通山等县市区的强降雨时段，一天左右的时间内，局部强降雨普遍在118毫米至147毫米，以致一些地方平地起水、山洪突发、河溪泛滥，有的房屋倒塌、山洪涌入。在暴雨山洪危害过程中，系统保证了全程跟踪、同步监测，根据强降雨的不同程度、山洪危害的不同影响，分别发布出需要巡查、需要迅速转移的不同等次预警信息，为防御山洪，提供了基础性的决策依据。在本轮降雨过程中，咸宁市通过系统平台发布预警短信约2000条、村组使用预警语音广播约500次，提前有序转移群众2420多人，有效避免了人员伤亡，幸免劫难。当地群众深有感触地说：“政府为我们建起了山洪预警系统，这是保护生命的德政工程、民心工程”。
主动作为构筑长效运管机制
落实山洪项目运行维护经费，这是确保项目建成后能长期发挥效益的重要环节。如何走出不少工程项目重建轻管，难以长效运行的怪圈，这是横亘在咸宁市山洪预警项目的一道难题，咸宁市以主动作为跨过难关。
为确保山洪灾害预警系统能长期发挥效益，咸宁市防汛部门针对项目建设有资金渠道，运管维护资金难以落实的问题，通过会议要求、文件规范、督查督办等多种方式，推进项目县尽快建立运行维护管理机制。经过各项目县积极汇报，争取了当地党委、政府的支持，全市所有的6个项目县，全部落实了年度山洪预警项目运行维护经费，共计115万元。尤其值得注意的是，省社会化服务体系建设试点的咸安区，将以钱养事的改革投入方式，引入到山洪预警项目维护管理的新领域中来，将其定位为财政供养的事业支出项目，纳入水利以钱养事的新工作机制，结合项目运行管理的需要，对每个站点均安排一名专人进行管护，有力保障了项目长期正常运行。咸宁市和6个山洪项目县积极主动的作为，为山洪预警项目的运行管理提供了资金保障，也初步建立起了项目良性运行的管理机制。
有规矩才有方圆。6个山洪预警项目县在落实运管经费的同时，加强规范管理制度建设，全部建立了项目运行维护管理制度和办法，为预警项目良性运行提供了规制保障。在此基础上，咸宁市还加强了专管或兼管人员的培训，每个县落实1至3名项目运行管理的骨干人员，由施工单位进行现场培训，保证了这些人员能熟练掌握系统平台操作。与此同时，咸宁市的6个县市区防办工作人员和县、乡、村三级预警监测专职人员，也都参与了业务技术培训，实行学考结合，做到能熟练操作预警平台软件，从而保证了自动站点具有一站双发功能，不仅县预警平台能及时接收数据，市水文局也能及时接收信息，并通过专网上报，实现信息共享。从人员素质、技术层面，有效保证了项目安全运行。
通城、赤壁等县市根据山洪预警系统技术要求高、信息综合研判处理量大、维护管理专业性强的突出特点，专门配备了一名计算机专业人才，加强对山洪灾害预警系统和平台的运行管理，并建立了运行日志，专门记录预警系统和平台运行情况，为预警项目深度管理、精细管理找到了着力点，以不断推进项目运行管理的能力和水平。
自查整改构筑自我完善体系
入汛之前，咸宁市防指将山洪灾害防御工作纳入汛前准备和汛前检查的两个重要专项工作，以规范文件的形式，从制度层面予以具体安排部署，要求在建立运行维护管理制度的同时，加强对设备的日常检查与维护，发现问题，及时整改。
在自查中，咸宁市和6个项目县普遍实行了三个层级的检查。一是安排专管人员查。各站点检查做到不漏一处一点，检查到点到位。二是专班人员查。县防办、项目办和各乡镇水管站，组成自查专班，责任到人，检查到点。三是上级领导查。由咸宁市防办领导带队，随机分赴项目县，实行重点督导检查，以点带面，推进检查整改。
通过三个层级的检查，保证了问题和薄弱环节的查找不出现疏漏。通过有效检查，主要发现了四类问题：少数设备损坏、个别自动站点数据不能进入平台、有的宣传栏被人为损坏、有的平台操作和管护人员能力有待提高。薄弱环节和问题，直接关系到山洪预警系统的正常安全运行。咸宁市和6个项目县的防办，重视自查整改督办工作。咸宁市还专门召开了现场会，通报自查中的薄弱环节和问题，要求逐项落实责任人、逐项落实整改措施，务必确保在汛前完成整改工作。6个项目县自查整改迅速，对损坏的设备由厂家及时更换或维修，确保汛期完好运用；对个别数据不能进入平台问题，及时协调水文部门和设备系统承建公司，采取切实措施，保证数据全部顺利进入平台；对损坏的宣传栏全部恢复到位；对操作人员素质问题，实行解疑答惑，现场帮学，以保证平台的操作管护不出现因能力不足而出现的疏漏。
自查整改的制度安排、整改措施的落实到位，从自我完善体系上，为山洪预警项目的正常运用，控制或规避了系统风险，也为山洪预警项目在关键时刻，能及时、准确预警，提供了技术上、设备上的支撑。
加强演练构筑模拟实战氛围
群测群防能否真正发挥作用，必须通过实战演练进行检验，同时还可以达到以演查漏、以演代训的目的。为组织好演练工作，咸宁防办汛前就专门下发文件，要求各县市区要精心策划，制订祥细的演练方案，落实参演人员、演练科目、时间地点，明确演练流程，确保演练取得实效。
4月18日，以“咸安-13”山洪防御演练为标志的咸宁市2013年山洪防御演练伴着雷电暴雨，在马桥镇高赛村举行，拉开了全市主汛期实战演练的序幕。演练专门成立了指挥部，由政府分管领导担任指挥长，区人武部负责人任副指挥长，演练由武警官兵、基层民兵、技术人员、卫生人员50余人组成，分为监测、信息、转移、保障和机动抢险队五个小组，按汛情预警、组织转移、水上救援、安置保障四个科目依次有序进行，安全转移安置群众166人、学生56人、游客32人，救护受伤学生2人，救援洪水围困及落水群众2人。整个演练过程全程摄像，并制成光盘发放到各村。
为使演练取得良好效果，咸安区防办事前做足功课，与区人武部一起制订祥尽方案，提前十多天进行准备，并进行培训和模拟预演。在河段入口处，“防御山洪灾害，建设美丽咸安”大幅宣传牌高悬公路两旁，大幅宣传栏、漆刷宣传标语、宣传展板随处可见，铅刻明白卡逐个钉在群众门口，小学课堂里唱防洪歌、讲防洪课，广播电视里播防洪碟、放防洪片。演练开始前，区防指致全区社会单位的公开信、山洪防御知识、山洪体系建设、防御山洪十要十不要、防洪歌等一系列声频宣传在村预警广播不停地播放，将山洪防御演练渲染到极致。区防指各成员单位、区直突击队、全区14个乡镇代表无一缺席。咸宁军分区、咸宁市防办及其他县市区防办负责人都参加了观摩，从模拟实战程序、紧急情况按职责承担应对任务、多措跟进全力避险转移等多个侧面，熟悉情况、掌握技能、提高处置能力。在模拟演练时，咸安区采用电视直播、当地纸媒刊载纪实、电台同步同声报道等形式，将演练场面宣传出去，对山洪险点险区的群众，提前进行了一次形象直观又身临其境的预警避险转移实例教育，使大家在一旦遭遇暴雨山洪危险时，能够危而有序应对，部门忙而有序参与，为有效避免山洪零伤亡进行了提前预演。
按咸安模式，其他5个县市防办均相继组织了山洪防御演练，通过演练，进一步提高了县、乡、村三级的防汛安全意识，提升了人民群众遇到山洪灾害时的自救逃生能力，使山洪灾害防御预案和防汛措施的可行性得到了检验，也使各级防洪抢险队伍应急能力得到了锻炼。
严格制度构筑避险保安基础
与山洪预警项目良性运行机制相配套，咸宁市着力建立了三项制度，将群测群防、自我保护落实到山洪危害区域、危害点，进一步夯实了山洪避险保安的基础。
在自我保护制度方面。印发山洪威胁警醒手册27万份、避险道路和避灾点方位明白卡28.43万张，制作增强视角避险保安光碟1103张，路口和村头树立警示牌、警示语1600余张（条）。通城县还在电视台连续半个月播放山洪灾害宣传片，并在10余个频道滚动播出宣传标语。其他5个县利用5月12日防灾减灾日上街开展山洪灾害防御宣传。这些措施，入耳入心入脑，提高了群众避险保安意识，在组织转移的关键时刻，危险点的人员能主动配合撤离，减少了临时动员的时间，赢得了与山洪赛跑的时间点。
在应对预案制度方面。咸宁市所有的项目县普遍建立了县、乡、村三级山洪防御预案678个，形成了多层级的预案体系，明确了预警等级、组织工作者、转移线路、避灾场所。山洪应对预案分为四级响应，对应的响应行动为：四级预警发布信息，加强防范；三级预警应急值班，加强会商；二级预警转移准备，进入临战；一级预警组织转移，确保安全。这种极具操作性的规范文本，保证了避险转移时，应对有序、应对有据和忙而不乱。
在工作责任制度方面。咸宁市建立县、乡、村、组、户五级联防山洪灾害防御责任制度，由五级主要责任人担负山洪防御责任，逐级签订了山洪防御责任状，同时还确定了基层村的监测员、信息员、转移调度员、后勤保障员、应急抢险队员。汛前，咸宁市防汛部门在全市乡镇干部培训班上，开展了山洪知识专题讲座，并进行结业考试，提高基层山洪防御责任人组织避险转移的能力。在今年应对山洪危害中，正是这些乡镇和村组的基层责任人，恪尽职守，进村入户，使险区险点的受威胁群众，能得以安全脱离险境。
咸宁市防办负责人表示：在历经三年的建设中，全市山洪灾害防治非工程措施项目边建边用边受益，效果明显。国家为深度推进山洪灾害防治项目，决定按照总体规划，加大防治力度，加快防治进程。主要为：在原已建非工程措施项目的基础上，通过补充项目，完善监测预警系统。从本年底启动工程措施项目建设。两大措施项目，分三年完成，咸宁市的6个山洪灾害防治非工程措施项目县，将进一步提升山洪灾害防御能力，构筑起工程措施和非工程措施相结合的民生保护伞。
咸宁市防办负责人还介绍了深度治理山洪灾害的远景，在非工程措施方面。咸宁市主要内容为：完建的项目县，通过调查评估、取点分析，补充建设雨量、水位监测点，力争覆盖新老危险区，不留空白点。升级已建的县级监测预警平台，新建省市平台，并延伸到乡镇，通过省、市、县、乡四级山洪监测预警信息管理和共享系统，提升快速应对、快速转移的能力。
在工程措施方面。布局原则为：以河道岸坡防护为重点。以保护沿岸城镇、密集居民点、重要基础设施的河道为重点。以治点为主解决沿河村镇的防冲危害。通过重点山区河道整治，包括实施护岸堤防、疏浚河道，新建截洪沟、排洪渠等工程项目，控制或避免山洪直接威胁城镇、居民点、重要基础设施安全的高危风险。
咸宁市防办负责人表示，可以预见在未来三年后，通过深度实施山洪防治规划，咸宁市的6个山洪灾害防治县，以工程措施与非工程措施相结合，构筑山洪防治的物质基础，全面提升应对突发山洪灾害的能力和水平，并建立健全山洪灾害防治项目建设管理的体制机制，更好地为实现有效减轻人员伤亡和财产损失的总目标提供有力保障。