全国县级山洪灾害防治试点总结
我国山洪灾害点多面广、发生频繁，每年都要造成重大人员伤亡和基础设施、生态环境的毁灭性破坏,已成为我国自然灾害造成人员伤亡和经济损失的主要灾种，加快山洪灾害防御，减少人员伤亡是当前我国经济社会发展的迫切要求。
根据国务院2006年10月关于《全国山洪灾害防治规划》（以下简称《规划》）的批复要求，为积极探索山洪灾害防治的有效途径和方法，为全国山洪灾害防治规划实施积累经验，在财政部的大力支持下，2009年水利部组织在全国29个省（区、市）和新疆生产建设兵团的103个县开展了山洪灾害防治非工程措施试点建设。通过积极努力，目前28个省（区、市）和新疆生产建设兵团（除内蒙古外）的101个县的试点建设任务均已完成，89个试点县已完成初步验收并投入试运行。全国山洪灾害试点共开发建设县级山洪灾害监测预警平台101个，各类监测站点13032个，配置县、乡、村预警设备36556套，编制县、乡、村级山洪灾害预案11420个，建立健全了群测群防体系，发放各类宣传材料378万余套，组织培训9.7万余人，开展演练180次，基层干部群众防灾意识和能力明显提高。
据初步调查，建设的103个试点县中，有61个县共发生山洪灾害329次，通过系统监测，及时预警，提前紧急转移受威胁群众93万人，避免4.4万余人伤亡，一些试点县发生了特大暴雨洪水，与历史同样洪水相比较，人员伤亡大大减少。此外，江西、湖南、浙江等省积极扩大试点范围，在今年遭受多次强降雨的情况下，通过系统准确发布预警，共提前转移群众约300万人次，避免可能的人员伤亡数量超过数万人。与试点县防灾减灾效益巨大形成鲜明对照的是，福建、广西、贵州等省（区）未开展试点建设的一些市县今年因山洪灾害发生了重大人员伤亡。山洪灾害防御试点以最大程度减少人员伤亡为目标，以实时监测预警和提前转移人员为手段，在减少山洪灾害人员伤亡、避免群死群伤事件发生方面效益巨大，其做法非常适合当前我国国情。现将有关情况总结如下。
一、试点建设情况
（一）试点建设前期工作
多年以来，我国山洪灾害点多面广、发生频繁，由于其突发性强、破坏力大、预报预警难、防御难度大，山洪灾害造成的人员伤亡和基础设施、生态环境破坏问题十分突出。据不完全统计，建国以来，我国因洪涝灾害死亡约27万余人，其中有19万余人是因山丘区暴发的山洪灾害造成的，约占70％。90年代以来，我国平均每年因山洪灾害造成的人员死亡超过1000人，山洪灾害年均经济损失在400亿元以上。
受全球气候变化影响，近年我国气候呈现异常天气明显增多、极端暴雨频次明显增加的趋势，山洪灾害造成的群死群伤事件更加触目惊心，经济损失日益增加。2002年6月，陕南特大山洪灾害造成439人死亡、失踪；2005年6月10日，黑龙江省宁安市沙兰镇山洪暴发造成117人死亡（其中小学生105人）；2006年7月14日至17日，湖南、广东、福建、广西、浙江、江西等省区受同一降雨过程影响，仅4天，暴雨山洪灾害造成849人死亡、失踪；2007年7月29日，河南卢氏县特大暴雨山洪灾害造成90人死亡、失踪。今年入汛以来局地暴雨频繁，尤其是6月28日贵州关岭强降雨诱发的特大滑坡灾害，造成42人死亡、57人失踪；福建省南平、三明等地6月中旬发生多起群死群伤山洪灾害导致157人死亡、失踪；6月初广西岑溪、容县等地山洪灾害导致52人死亡。山洪灾害造成的人员伤亡占洪涝灾害伤亡总数的比例日益攀升，近年来已达到80％左右，今年高达90%。
党中央、国务院高度重视山洪灾害防御工作，2002年9月，温家宝总理作出重要批示：“山洪灾害频发，造成损失巨大，已成为防灾减灾工作中的一个突出问题。必须把防治山洪灾害摆在重要位置，认真总结经验教训，研究山洪发生的特点和规律，采取综合防治对策，最大限度地减少灾害损失。”根据温家宝总理的重要批示要求，水利部会同国土资源部、中国气象局、建设部、环保总局组织编制完成了《规划》。规划涉及全国29个省（自治区、直辖市）、274个地级行政区、1836个县级行政区。山洪灾害防治区面积约为463万平方公里，约占我国陆地面积的48%，2000年统计防治区内共有人口5.6亿人，占全国总人口的44.2%。
2006年10月，国务院正式批复了《规划》，要求“抓紧在山洪灾害重点防治区进行试点，实施雨量监测、预警系统建设、预案编制等见效快的非工程措施和必要的工程措施”。根据国务院的批复要求和部门职责分工，2006年12月开始，水利部先后编制了《山洪灾害监测预警系统设计方案指导书》、《山洪灾害防治试点县实施方案编制大纲》，指导各省试点县编制实施方案，在此基础上，2007年11月编制完成《全国山洪灾害防治试点县实施方案报告》（以下简称《试点方案》）。
《试点方案》在全国有山洪灾害防治任务的29个省（区、市）和新疆生产建设兵团选取了103个县作为试点，占全国山洪灾害重点防治区内1544个县的6.6%。试点区域面积18.5万平方公里，占规划重点防治区总面积的19%，人口3172万人，占重点防治区总人口的24%。试点区内共有1413个乡镇、2299个小流域。试点建设任务包括建设11988个简易雨量站、687个人工雨量站、1279个自动雨量站、411个简易水位站、229个人工水位站、185个自动水位站，建立103个县级山洪灾害监测预警平台，配置103个县以及受山洪灾害威胁的乡镇和村级预警设备，并编制103个县、1215个乡镇、8741个村级防灾预案，在试点区域开展防灾宣传、培训及组织演练等，概算总投资3.16亿元。
2008年1月，水利部组织并邀请国土资源部、中国气象局相关部门的有关专家对《试点方案》进行了审查，并会同财政部、国土资源部、中国气象局将《试点方案》报国务院；12月5日，回良玉副总理批示同意《试点方案》。2009年2月，水利部、财政部、国土资源部、中国气象局联合下发了《关于开展全国山洪灾害防治试点工作的通知》（水汛[2009]102号）。4月，财政部下达中央补助资金2亿元，试点工作正式启动。
（二）试点建设管理
为保证试点建设顺利进行，国家防办抽调专门人员负责山洪灾害试点建设的组织。一是及早制定相关技术标准，为试点建设提供技术指导。在前期编制《山洪灾害监测预警系统设计方案指导书》、《山洪灾害防治试点县实施方案编制大纲》的基础上，组织有关专家和技术人员，编制完成《全国山洪灾害防治试点监测预警系统建设技术要求》、《全国山洪灾害防治试点监测预警平台软件技术要求》，指导各地开展试点建设，并组织有开发经验和资质的单位进行示范开发，以节省试点建设时间和资金。为指导各省做好试点项目验收组织和总结工作，国家防办还组织编制了《全国县级山洪灾害防治试点建设项目验收大纲》，并且派员参加了部分试点县的初步验收。二是及时召开试点工作会议，安排部署试点建设任务。中央补助资金下达后，2009年5月26日和6月9日，国家防办先后组织召开了全国南方片和北方片县级山洪灾害防治试点工作会，对试点工作的组织实施进行了安排部署，介绍了试点建设内容和相关技术标准，对试点建设程序、资金使用、建设管理和验收时限等都提出了明确要求。会议代表对试点过程中的一些具体问题和实施步骤进行了交流讨论，会上还演示了山洪灾害监测预警平台开发成果，一些山洪灾害监测、预警设备厂商也展示了相关产品。三是加强督查和指导，及时通报试点建设进度。山洪灾害试点项目启动后，国家防办多次派出专家赴内蒙、青海、甘肃等地了解山洪灾害防治试点县建设情况，与试点项目相关人员进行座谈，现场解答试点建设中遇到的问题。此外，国家防办随时掌握各地试点建设进展情况并及时通报，编发6期“工作进展简报”和7期《防汛抗旱信息》，介绍试点项目建设管理经验。2009年12月，又派出了6个司局级领导带队的检查组，督促检查各地山洪灾害试点建设情况。
各省（区、市）按照试点工作会议精神，精心组织和实施试点建设工作。一是成立以水利厅、局（防办）牵头，财政、气象、国土等部门参加的试点工作组，加强对试点工作的统一组织协调和管理；各试点县成立了工作专班，具体实施试点项目建设。二是组织有关人员对国家批复的实施方案进行细化，对因外部环境发生变化，建设任务调整、变更的，必须经省级主管部门批复。三是建立了专项管理制度，规范招标投标、政府采购、建设组织、资金管理、文档归类等，确保试点建设任务保质保量按时完成。四是积极落实配套资金，弥补中央财政补助资金与试点投资概算的不足，共有19个省（区、市）落实配套资金3947万元。五是积极与政府采购部门沟通协商，组织完成了试点项目的政府采购工作。六是多次召开专项工作会，研究、督促和协调项目建设工作，并派出工作组深入试点县检查指导项目建设工作。七是在各试点县项目完工验收的基础上，省级工作组组织了项目初步验收工作。截至目前，已经完成了101个县的试点建设任务，已有89个试点县完成初步验收投入试运行。
（三）试点建设内容
此次县级山洪灾害防治试点建设内容为监测预警设施、监测预警平台、转移预案、组织体系、宣传培训和培演练等非工程措施，主要包括以下8个方面。一是划定安全区和危险区。结合历史灾害调查和现状地质、水文条件的分析，确定山洪灾害危险区和没有灾害威胁的安全区，并安划定人员转移路线和安置地点。二是确定山洪灾害发生的临界雨量（水位）。考虑各地不同的自然条件和前期降雨等综合因素，因地制宜率定临界雨量，为人员及时转移避险提供科学依据。三是建设雨水情监测站点。共建设了1486个自动雨量站、10045个人工简易雨量站、506个人工雨量站，380个自动水位站、454个简易水位站、161个人工水位站，同时，充分利用气象、水文等部门此前已经建设的762个自动雨量站、253个人工雨量站、110个自动水位站、42个人工水位站，基本达到自动遥测站控制主要雨区，简易人工雨量站配备到村，大大提高了暴雨洪水的监测密度。四是全面配备预警设施。在充分利用现有广播、电视、网络等预警手段的基础上，为县、乡、村配置预警设备36556套，包括效果非常好的短信群发器99部、无线语音广播2333套、高音喇叭719套、短波电台（含卫星电话、对讲机）633部、手摇警报器（含手持扩音器）5742个、铜锣及高频口哨25600余个，其中有些设备是生产厂家专为山洪灾害预警量身定做的，有效解决了预警信息“最后一公里”问题。五是依托GIS、数据库技术和大比例尺电子地图，研制开发101个县级山洪灾害监测预警平台（不含内蒙），实现了实时雨水情、工情险情、社会经济、防洪工程等基础信息的实时入库、在线查询、在线监视、在线预警发布等，大大提高了基层县乡防汛指挥调度决策的现代化、规范化水平，也提高了基层防汛部门办公信息化水平，深受基层拥护，还实现了水利、国土、气象信息的共享，利用了各部门此前已经建设的自动雨量站762个，人工雨量站253个，自动水位站110个，人工水位站42个。六是建立了县、乡、村、组、户的五级责任制体系，明确了各级各类责任人员的职责，形成了群测群防的防御体系。七是编制防御预案，规范防灾避灾行动。预案包括县、乡、村自然和经济社会基本情况，山洪灾害类型、分布、历史灾害，安全区、危险区划分及转移路线，防御组织体系及职责分工，监测站点分布及预警方式，抢险救灾队伍，宣传培训演练安排等。试点区域内101个县、1361个乡镇、9958个村都按国家防办印发的预案编制大纲制定了防灾预案。八是开展防灾避灾宣传、培训及演练，共制作、发放光盘、明白卡等各类宣传材料378万余套，组织9.7万余人培训，开展了180次演练，有效提高了基层干部群众的防灾意识和能力。
二、及时预警，提前转移，避免了大量人员伤亡
据历史调查，103个山洪灾害试点县均为山洪灾害频发区域，累计发生灾害3132次、死亡9642人、直接经济损失约900亿元。试点以来，山洪灾害监测预警系统和群测群防体系发挥了巨大的防灾减灾效益。据统计估算，试点区域共有61个县发生329次山洪灾害、通过预警紧急转移93万人，仅有13人死亡、失踪（都是转移后私自返回造成的），避免了4.45万余人伤亡，较历史统计年均死亡160人大大减少（详见附表1）。此外，江西、湖南、浙江3省扩大试点建设范围，在全省配备监测预警设施，完善群测群防体系，今年共转移300万人，在主要由山洪、泥石流、滑坡导致25万间房屋倒塌的情况下，只有113人死亡、失踪。估算试点县加上有关省自行推广试点建设的县市，避免的人员伤亡数量在10万人以上。山洪灾害监测预警系统被广大基层干部群众誉为“生命的保护伞”。
江西省在前期试点的基础上，通过中央支持和地方自筹资金共8000多万元，目前已初步建成56个县级山洪灾害预警系统，并实现了省、市、县信息联网，除防汛指挥部门内部监测、预警、指挥决策外，公众可通过网络实时了解全省各地各时段雨情、水情、预警信息等，大大扩宽了信息覆盖面，为主动防灾避灾提供了有力支撑，系统建成后发挥了巨大防灾减灾作用。
铅山、靖安、永丰、黎川县都是去年中央支持建设的试点县，一年多来减灾效益明显。2009年8月9日，受“莫拉克”台风影响，铅山县篁碧乡大岩自动雨量站监测雨量达220.5毫米。铅山县防汛部门依靠刚投入试运行的32个自动雨量站发回的信息，及时组织山洪灾害易发区人员转移914人，并组织篁碧乡小郎坑水电站职工提前转移，随后山体滑坡掩埋了该电站，未造成人员伤亡。2010年2月28日至3月6日，靖安县香田乡自动雨量站监测降雨量达191毫米，县乡防汛办及时发布预警，提前组织人员转移，3月6日早晨6点左右香田村洼里组罗小林屋后发生山体滑坡，推毁房屋，避免了伤亡。4月19日8时至22日8时，永丰县普降暴雨，大部分乡镇大暴雨，全县47个雨量站平均过程雨量154毫米，最大为232毫米。永丰县防汛部门依靠山洪灾害预警系统提供的信息，及时组织各地强化水利巡查和安全调度，发布警戒预警和危险转移预警短信600多条次，提前转移危险区域群众374人，避免了56人伤亡。5月上旬，赣州市定南、寻乌、安远、全南等县降特大暴雨，定南县鹅公镇高湖站36小时累计降雨量高达450毫米、24小时335毫米，均为该地区有记录以来最大值。省、市、县防办通过山洪灾害预警系统，实时监测降雨情况，及时向有关市县和乡镇预警。赣州市59个乡镇通过山洪灾害预警系统发布了山洪灾害防御Ⅰ级响应，24个乡镇发布了Ⅱ级响应，提前转移1.75万余人，转移人员中800多户房屋倒塌，避免了3000余人伤亡。6月18日，黎川县持续暴雨，6小时全县平均降雨量达148毫米，暴雨导致德胜、日峰、潭溪等乡镇山洪暴发，茅店村、新店村等村小组一片汪洋，许多房屋被洪水冲毁，全县倒塌房屋1万余间。黎川县根据山洪预警系统监测到的信息，及时启动Ⅰ级应急方案，调动一切救援力量投入抗洪抢险，县防汛抗旱指挥部提前转移危险区群众3万余人，无一人死亡。19日下午1时，鹰潭市龙虎山特大暴雨引发白塔河水位暴涨，龙虎山景区2小时内组织1万多名群众撤离村庄，下午3时，洪峰到来时沿河村庄全部淹没，避免了大量人员伤亡。
福建省建瓯、建宁、闽侯、安溪和永定5个试点县市今年投入试运行以来，经受了多次暴雨洪水的检验，5个试点县共提前转移群众10万人，只有2人死亡。特别是6月13～27日多轮强降雨和大洪水轮番袭击，位于暴雨中心的建宁县、建瓯市过程雨量分别达784毫米和360毫米，建瓯市发生10～20年一遇洪水，城区30%的面积受淹，最大水深超过4米，部分地区供水、供电中断。建瓯市通过山洪灾害防御系统，第一时间向防汛责任人发送预警信息16万条，向群众发布雨水情信息150万条，适时启动全市山洪灾害防御Ⅰ级应急响应，提前转移受威胁人员，取得了零伤亡的奇迹。而位于同一降雨系统、遭受同一场降雨过程袭击的南平、三明等市县，由于没有建设监测预警系统，6月18日一天中发生了多起导致人员伤亡的山洪灾害。南平市延平区水东街山体滑坡，压塌15栋房屋，导致11人死亡；三明市沙县高砂镇发生山体滑坡，导致6户房屋被埋12人死亡、失踪；宁化县中沙乡山体滑坡掩埋1小水电站和1小作坊，造成8人失踪。6月14日，南平市延平区西芹镇暴雨泥石流导致一辆中巴车和一辆面包车被冲入路边溪沟，导致24人失踪。
广西自治区今年已先后遭受8次暴雨洪水袭击，局部地区发生了严重的山洪和地质灾害，并造成了较为严重的人员伤亡和财产损失。但资源、融水、北流、昭平4个试点县依靠已建成的山洪灾害监测预警系统，及时发布预警信息，提前转移12045人和一大批物品，有效避免了人员伤亡。6月17日至20日，融水县境内及周边地区先后出现2次强降雨，境内贝江河、融江河水位迅速上涨，受灾十分严重。县防指根据山洪灾害自动雨量站监测到的雨量信息，及时分析判断，并利用系统短信平台通知到各乡（镇）、各有关部门，同时利用系统平台向全县移动手机用户发布汛情，通过县电视台、广播、高音喇叭滚动播发强降雨预警预报信息和防御通知，由于预警及时，共提前转移群众4931人，避免了人员伤亡。6月1日16时起，北流市各乡镇出现强降雨，防汛抗旱指挥部启动Ⅲ级应急响应，至20时50分，山洪灾害预警系统监测到山围镇降雨量达到100毫米，市防办立即通过电话、传真、短信等形式通知各乡镇做好防御工作。三围镇迅速派出干部深入一线，组织群众转移，共提前转移低洼地带等受威胁群众1300多人，至22时，三围镇街道受淹水深就达0.6～0.8米，由于转移及时，避免了人员伤亡。而同一场降雨过程，6月1日晚至2日上午，没有开展山洪灾害防治试点建设的地区强降雨引发多起导致人员伤亡的山洪地质灾害，其中梧州岑溪县2镇5村12人死亡、失踪，玉林容县2镇4村30人死亡、失踪。6月15日，梧州苍梧县沙头镇强降雨导致19间房屋倒塌，导致13人死亡。
2009年8月16日至17日，河南省卢氏县部分乡镇突降暴雨，降雨强度达3小时137毫米。在此次降雨过程中，卢氏县防办共发布预警短信30次1.7万条，发布传真30次，电话指令100余次，所在乡镇启动预案12次，发布黄色预警信号9次，橙色预警信号3次。临时转移危险区群众2.8万余人，没有造成一人伤亡。9月5日，河南省南召县发生强降雨过程，暴雨中心3小时降雨量达154毫米，超过当地临界雨量3倍多，由于监测预警及时，预案措施到位，及时转移群众，未造成人员伤亡和大的财产损失。而此前的2007年7月29日，由于尚未建设监测预警系统，无法及时预警，山洪灾害造成90人死亡。
2010年4月26日，新疆霍城县境内暴发洪水，洪水最高峰值为110立方米每秒。山洪发生前，监测预警系统及早发布了洪峰预警信息，并根据预案和职责分工，迅速组织危险区人员提前转移安置，避免了人员伤亡发生。5月28日，新疆喀什地区局部地区降暴雨，降雨量达到30多毫米，超过了历史极值。农三师红旗农场建设的4个自动雨量站第一时间将降雨量信息传输到指挥中心，指挥中心及时发布预警信息，农场及时组织转移安置危险区人员，避免了人员伤亡事故发生。
湖南省在2007年省、市财政安排3670万元专项资金，为4800个山洪灾害易发村配备了预警设备，并在一些市县开展试点建设。2010年5月12日至18日，试点县安化连续两次遭遇特大暴雨袭击，8个乡镇降雨达100毫米以上，其中2个乡镇降雨200毫米以上，境内溪河山洪暴发，多处发生泥石流和山体滑坡。安化县防汛指挥部在第一时间启动山洪灾害监测预警系统，由于监测预警及时，全县共转移山洪地质灾害易发区群众9.3万人。虽然山洪灾害严重，但实现了零伤亡，防灾减灾效益十分显著。
贵州省今年旱涝急转，入汛以来已发生了多次强降雨过程，山洪灾害防治试点区域局部暴雨不断。望谟、平塘等山洪灾害防治试点县依靠今年汛前建成的监测预警系统和群测群防体系，及时发布预警信息，提前组织人员转移，避免了人员伤亡。而试点建设前，2006年6月12日，望谟县17个乡镇16.5万人受灾，房屋被淹561户2244间，其中被洪水冲毁倒塌1845间，因灾死亡、失踪50人，直接经济总损失达10亿元。2008年5月26日凌晨，望谟县新屯、乐旺、打易等乡镇遭受严重山洪灾害，造成19人死亡、失踪，4万余人受灾。2009年5月16日，平塘县甘寨乡、平湖镇因房屋倒塌、山体滑坡导致5人死亡。今年6月28日，与望谟试点县相邻的安顺市关岭县强降雨诱发的特大滑坡灾害，造成42人遇难、57人失踪，是今年造成人员伤亡最多的一起山洪灾害事件。
三、试点建设经验和存在的问题
各省和试点县结合实际，努力探索、积极创新，很好地完成了建设任务，总结出不少值得推广的经验和做法，对下步《全国山洪灾害防治规划》全面实施有很好的指导意义和借鉴价值。
（一）加密监测站点、加强信息共享，及时、准确提供山丘区雨水情实时监测信息。
各试点都根据本地区当地的交通、通信和社会经济状况，按照因地制宜、经济实用、尽可能扩大系统覆盖面的原则，在充分共享气象、水文部门已建雨水情监测网络的基础上，进一步加密山洪灾害易发区的监测站点，建立了自动遥测与人工简易观测相结合、基本覆盖了试点区域内所有自然村组的雨水情监测站网，为山洪灾害监测预警系统提供及时、准确的雨水情实时监测信息，同时也能为基层群测群防提供必要的雨水情信息。
河南、福建、广东、陕西等省水雨情监测站网通过整合气象、水文部门现有资源，在试点区域内平均不超过50平方公里就有一个自动雨量站，大大增加了局地强降雨的监测信息量。浙江省试点区村民可通过发送短信方式获取雨水情遥测信息，乡级通过网页方式获取雨水情信息，丰富了群测群防信息资源。广东省增加了小水库（山塘）的动态监管系统，实时监测水库水位、降雨量、现场图像等信息，实现对水库（山塘）和暴雨、洪水的可视化远程动态实时监测。浙江、福建、宁夏、山东等省自动水位站采用斜井式、竖管式，采集技术可靠、精度较高，而且投资省，与传统的测井相比具有明显的性价比优势。重庆、福建、陕西等省试点因地制宜，在简易雨量筒的底部加装一根塑料管，将雨量筒收集的雨量引到室内量测，这种做法精度虽然会稍差，但足以满足山洪灾害预警的需要，尤其是晚上、狂风暴雨时量测雨量非常方便。陕西、甘肃等省以人为本，由生产厂家配合，在简易雨量桶加装简单声音报警装置，当雨量超过预设值后即发出声音预警，从而减轻观测员的工作量。福建、河南、广东、重庆、贵州、陕西等省大面积配备简易雨量桶，对自动雨量站监控范围进行补充，尽可能扩大系统覆盖范围，加强群测群防监测手段。
（二）多措并举，及时、快速发布传送预警信息。
各试点县通过传承和研发，摸索出多种方式、多个途径发布传送预警信息，确保预警信息及时、快速地发布传送到山洪灾害易发地区的每个乡镇、每个村组、每个人员，以便提前采取预防措施，最大限度地减少人员伤亡。预警信息发布传送除采用人工敲锣、鸣哨等传统方法外，还充分利用短信群发、有线及无线广播、电视等现代化手段。县级预警一般采用电话、传真、短信、广播和电视等方式；乡级预警一般采用电话、传真、广播、短信等方式；村级预警一般采用有线及无线广播、手摇警报器、铜锣、哨子等方式。
各省试点建立的县级监测预警平台都设置了短信群发预警信息功能，将有关责任人员的手机号码集中存贮于预警系统中，可以及时地将有关灾害预警信息同时发出，即快捷又方便，而且能收到回复，确保所有责任人收到预警信息。大部分省试点广泛采用了乡村无线广播预警系统，通过远程无线调频方式，可以通过对讲、电话和短信遥控等方式发布预警信息和转移指令，有效地解决了行政村、自然村之间的联系和特殊情况下各自为战、独立行动的问题。无线广播预警系统平常还可以用于乡村的各类宣传、教育、会议通知等其他用途，这样可以提高所在地的维护积极性和管理水平。福建省安溪县在西坪镇和虎邱镇试行“乡村防灾减灾预警系统”，建宁县建立了“村级预警信息广播系统”，为山洪灾害防御提供更加方便实用的预警平台。
（三）实时动态监控，及时分析预警，有效提升基层山洪灾害防御指挥决策水平。
各试点县均建立了山洪灾害监测预警平台，主要包括计算机网络、数据采集处理设备以及山洪灾害监测预警系统软件，实现了水雨情遥测信息的自动入库和分析处理。监测预警平台通过汇集所有监测站点的实时数据，实现水雨情的动态监控，并可根据当地的社经情况和预案设定的预警指标，自动分析预警级别、预警范围、预警信息接收人员，及时通过设定的声、光、短信等多种方式发出预警信息，有效提升基层山洪灾害防御指挥决策水平。此外，山洪灾害监测预警平台还依据各试点县的特殊需求，提供了水利工程基本信息管理、预案动态管理、视频监视、小流域洪水预报等功能，显著提高了基层信息化水平。
浙江省结合山洪灾害防治工作，自筹资金完成了防汛视频会商系统延伸工程，把防汛视频会商系统延伸到乡镇，建立起省－市－县－乡镇四级防汛会商体系，提升了县级山洪灾害防治的指挥决策能力。河南、陕西等省在监测预警平台中加入了小流域洪水预报，借助高精度DEM数据和大比例电子地图，利用分布式水文预报模型，根据降雨量进行小流域洪水快速预报模拟，实现了小流域无资料地区水位、流量预报，为山洪灾害预警提供了新的技术支撑。
（四）健全组织、落实责任，保障山洪灾害防御各项工作有力、有序开展。
各试点县都建立了山洪灾害防御责任制体系，明确了各级防御山洪灾害的组织机构、人员设置、职责等，落实了县、乡（镇）、村、组、户五级责任制，建成了群测群防的组织体系，形成了较为完善的基层山洪灾害防御责任制网络，为有效应对山洪灾害和抢险救灾提供有力的组织保证。
江西、湖南、陕西等省在乡镇、村组责任体系建设中，各试点县结合自身实际采取了多种做法，建立健全了山洪灾害防御责任体系，做到了有组织机构、有工作人员、有办公场所、有预警人员、有明确到位的防汛责任制的“五有”目标，并且将工作职责、预警指标、危险区划图等在乡镇、村级山洪灾害防御组织机构办公地点进行了标牌上墙，为山洪灾害科学防御奠定了扎实基础。福建省在山洪灾害防御组织体系建设中，落实各级行政主要领导对当地山洪灾害防治工作负总责的责任机制，并将监测和防御任务落实到具体单位和责任人，分解任务、明确职责，确保各个环节都能“责任到人”，形成以县为单元的县、乡、村、村民小组的群测群防网络。
（五）明确细节、注重操作，完善基层山洪灾害防御预案体系。
各试点县通过全面调查研究，按照国家防办下发的《山洪灾害防御预案编制大纲》要求，分级编制完善了本区域内县、乡、村山洪灾害防御预案，明确了危险区和安全区的位置以及人口、财产分布状况、临界雨量或警戒水位、不同级别预警信号的形式和发布程序，落实了人员转移方案，细化了各类人员的责任，建立起了“横向到边、纵向到底，不留死角、无缝覆盖”的山洪灾害防御预案体系，为做好山洪灾害防御工作提供了强有力的行动指南。
湖南、浙江、福建等省试点以小流域为基本单元结合行政区域编制山洪灾害防御预案，既符合防洪需以流域为整体的自然特性，便于上、下游监测、预警信息的及时沟通，又适应了目前我国以行政区域来组织防汛工作的特点，具有较强的可操作性。广东省通过委托专业部门编制预案模块，组织水利技术人员，深入基层，到镇、村进行排查摸底，对经济社会情况及危险区基本情况实事求是地进行调查，在充分调研的基础上，根据各试点县自身实际情况，从组织机构、指挥决策、人员设置及职责、预警措施、避险路线、抢险救灾等方面编制完成了更加具有实用性和可操作性的防御预案，并将预案录入到监测预警平台中，实现了电子化和预案的快速查询。
（六）加强宣传培训和演练，提高群众防灾避灾意识和自救互救能力。
各试点县通过多种形式、多种层次的宣传、培训和演练，使山洪灾害防御常识深入人心、深入千家万户。各试点县组织对各级责任人员以及监测、抢险技术人员进行了培训，利用会议、宣传资料、广播电视、学校教育等形式向干部群众、在校学生宣传山洪灾害的基本知识和避灾常识，分户制定并发放防灾、避灾明白卡，在危险区、安全区以及转移路线上设立醒目、固定的标示牌和宣传牌，在受威胁人口相对集中的地方设立宣传栏，组织演习、演练，使当地群众防灾、避灾意识和自防、自救、互救能力大大提高。通过对山洪灾害防治专业技术人员、监测人员和预警人员的培训，提高了山洪灾害防御队伍的防洪预警能力。通过山洪灾害防御演练，检验了试点县的应急响应、抢险、救灾、保障和协调等方面的工作，增强了实战能力。
浙江省临安市在电视台、电台设置专栏，制作民众防山洪知识节目，宣传山洪灾害防御工作；同时利用“村村响”广播喇叭向村民宣传山洪灾害防御预案、预警方式、避灾方法和防御措施；开展了“答问卷有奖”活动，在试点区向所有防汛险点住户开展山洪灾害防御知识问卷活动，并给予每一位答题者10只印有山洪灾害宣传知识的一次性纸杯，试点区共计发放问卷6000余份，发放防汛宣传纸杯6万余只。河南省卢氏县借助“7.30”特大洪灾到来两周年之际，举行抗洪纪念碑揭碑仪式、“7.30”抗洪救灾图片展与《卢氏县山洪灾害防御宣传培训手册》发放三项活动相结合的大型宣传活动，仅当天就散发培训材料1.5万份，受教育人数达8万余人。
（七）加强指导，强化管理，为试点推广普及奠定了良好的技术基础。
水利部先后组织编制了《山洪灾害监测预警系统设计方案指导书》、《山洪灾害防治试点县实施方案编制大纲》、《全国山洪灾害防治试点监测预警系统建设技术要求》、《全国山洪灾害防治试点监测预警平台软件技术要求》、《全国县级山洪灾害防治试点建设项目验收大纲》等技术文档，正在组织编制的《山洪灾害监测预警系统设计大纲》、《山洪灾害防御预案编制大纲》两个部颁标准已完成送审稿初稿，加强了对试点工作的技术指导。同时，通过试点，各级水利、防汛部门在项目招标投标、政府采购、质量监督检查、运行管理维护、验收管理、财务管理、档案管理等方面制定了一系列的项目建设管理制度、办法，培养了一批既懂山洪灾害监测预警系统建设又懂项目建设管理的人才，一批监测、预警设施设备制造厂家和软件开发单位积累了经验，为试点大规模推广创造了良好的技术支撑。
（八）以点带面，大力推进，试点起到了很好的示范效应。
通过本次试点，不但提高了基层防御山洪灾害的水平，也提高了防汛指挥的现代化水平，还提高了基层干部群众的防灾意识，提高了地方加快山洪灾害防治非工程措施建设的积极性，起到了很好的示范和带动效应。一些省以山洪灾害防治试点为契机，进一步扩大试点范围，江西省投入近8000万元在56个县初步建设了山洪灾害监测预警系统，广东省拟近5年每年安排15～20个县的山洪灾害防治非工程措施建设，陕西省初步计划近3～5年每年由省、市两级财政安排1000万元用于10个县1000个重点行政村的山洪灾害监测预警与防御体系建设。湖南、重庆、贵州、陕西等省（市）在总结试点建设经验的基础上，已积极组织开展山洪灾害防治规划实施前期工作。
在山洪灾害防治试点实施过程中，我们也发现一些问题，需要研究解决。一是山洪灾害的致灾临界雨量涉及因素多，确定难度大，需结合今后的运行实践进一步研究和修正；二是个别市县委托的设计单位经验不足，方案设计还不够完善；三是初次实施县级山洪灾害防治试点，一些地方对招标投标和政府采购程序不大熟悉，花费了大量时间精力；四是山洪灾害防治试点项目科技含量较高，涉及专业多、范围广，不同于一般水利工程建设，各地尤其是直接建设、管理、使用系统的县、乡，懂业务会管理的人才严重缺乏，建设维护和运行管理难度很大；五是不少省、市、县没有匹配资金，尚未落实运行管理维护经费，对试点建设和系统运行管理维护造成影响。
四、工作建议
我国山洪灾害严重，特别是人员伤亡很大，实践证明，山洪灾害试点建设的监测预警系统和群测群防体系，在减少人员伤亡上效果十分显著，充分说明开展山洪灾害防治非工程措施建设非常必要也十分迫切，是迅速提高我国山洪灾害防御水平的最快和最佳途径。通过本次试点，我们在监测预警系统设计和开发、预警设施研制、责任制和群测群防体系建立、防御预案制定和宣传培训演练等非工程措施，以及项目建设管理模式方面探索出一整套符合我国各地实际、经济实用高效的经验和做法，在监测预警系统建设技术标准、运行管理维护和项目建设管理等方面都进行了技术积累，在项目招标投标、政府采购、质量监督管理、财务管理、档案管理、验收管理等方面制定了一系列制度和办法，为省、市、县培养了一批懂业务会管理的技术人才。且刚刚建成的山洪灾害监测预警系统已在防御今年的暴雨山洪中发挥显著效益，大大减少了人员伤亡，地方加快山洪灾害防治非工程措施建设的积极性也很高，进一步扩大试点范围，增加山洪灾害监测预警防御的覆盖面，尽快实施《全国山洪灾害防治规划》的非工程措施建设任务的条件已经具备。
今年6月份以来，温家宝总理3次深入灾区，分别视察了广西、江西、湖南三省（区）灾害现场，指出“山洪灾害已成为我们的心腹之患。有关部门已在部分县开展山洪灾害防治试点，要在认真总结试点经验的基础上，抓紧在全国范围内实施山洪灾害防治规划，尽快调查划定山洪灾害易发区，建立健全基层防御组织体系，全面提高防御能力，避免发生群死群伤事件”。
为落实家宝总理指示，根据本次试点项目建设实施情况，提出如下建议：
1、加快推广试点经验，全面开展山洪灾害防治非工程措施建设。
2、加强信息共享，部门协同，联合抗灾
3、加强运行管理维护，确保系统正常运行。