邱瑞田-国家防办山洪灾害防御试点总结
《中国水利》“山洪灾害防治与规划专辑”稿件
为积极探索山洪灾害防御的有效途径和方法，有效减轻人员伤亡，为全国山洪灾害防治规划的实施积累经验，2005年底国家防办在12个省（区、市）的12个县开展了山洪灾害防御试点工作。2006年试点县全部完成了试点建设内容，其中浙江庆元、河南南召、湖南石门、重庆开县等试点县2006年汛期发生了较强暴雨和山洪，由于组织得力,没有一人因灾死亡，刚刚组建的预警防御系统发挥了明显的防洪减灾效益。实践证明，有针对性地采取措施，可大大减少山洪灾害造成的人员伤亡，减轻灾害损失。
一、试点建设情况
2005年10月，国家防总在湖南邵阳召开了部分省山洪灾害防御工作培训暨座谈会，部署12个省（区、市）的12个县开展山洪灾害防御试点工作，并商财政部在2006年中央水利建设基金中安排860万元支持试点建设。
为加强对试点工作的指导和督促，国家防办对建设的内容、标准和工作开展等提出了明确要求，并在北京密云召开了山洪灾害防御试点工作方案研讨会，指导各地开展试点工作，还派出了工作组赴湖南、重庆等地进行督促、检查。有关省级防办指定专人负责试点工作，及时审批了试点方案。试点区域的市、县高度重视试点工作，行政首长亲自挂帅，积极筹措配套资金，组织开展试点建设。2006年底，12 个试点建设任务全部完成，并由省级防办组织了验收。
这次试点建设的主要内容包括：在试点区域建立健全县、乡、村、组山洪灾害防御组织体系和制度，落实各级各类责任人员；建立适合山区乡镇、村特点的监测预警系统和预案体系（所有县、乡、村均编制了预案）；汛前完成防灾知识宣传和预案培训演练等工作内容。据统计，12个试点区域面积4690平方公里，人口90.4万人，试点共建设监测站点1339个（其中自动监测站点106个、简易观测站点1233个），建立信息处理平台12套，编制预案474个（其中县级预案12个、乡镇级预案83个、村级预案379个），配备预警设备1409台套，培训相关人员10万多人次，发放明白卡8万多张，共投入资金约1890万元（其中地方1030万元）。
二、试点建设运行取得显著成效
通过上述地区开展试点工作，有效增强了当地政府的灾害应急管理能力和群众的自防、自救和互救能力，全面提高了试点区域的山洪灾害防御水平。2006年汛期，部分试点区域虽然发生暴雨山洪，由于4万多人及时转移，没有造成人员伤亡，山洪灾害防御体系发挥了很好的防洪减灾效益。
2006年6月5日至6日，浙江省庆元县普降暴雨，6日晨张村突发山体滑坡阻塞河道，导致河道水位暴涨。乡干部立即按预案要求发出灾情警报和转移命令，并迅速组织群众从拟定的转移路线快速撤离，无一人员伤亡。8月10日，庆元县又遭遇了超强台风“桑美”的袭击，多处站点实测降雨量超200年一遇，导致溪沟水位暴涨，其中南阳溪流域外洋村漫堤2.8米、张村漫堤达3.6米，由于依据新安装的简易监测设施提供的信息，提前预警，及早、主动地组织转移了群众21000多人，没有一人伤亡。 2006年6月28日，河南省南召县四棵树乡廖庄水库降雨143毫米，按照防御预案，县防汛指挥部及时发布红色警报，进入Ⅰ级应急响应状态。南河店镇郭营村、四棵树乡滚子坪村干部分别在河堤决堤和塘堰漫溢前，及时通过无线广播报警系统和铜锣通知危险区群众按预案撤离到安全地带，没有一人伤亡。
2006年6月下旬和8月下旬，湖南省石门县壶瓶山镇、城区分别发生了强降雨，通过适时启动监测预警系统，按预案及时转移群众8000余人，无一人伤亡。2006年10月21日，重庆市开县浦里河发生强降雨，跳蹬雨量站18小时雨量达169毫米，花林水文站超保证水位0.4米，通过及时启动预警系统，按预案及时转移疏散群众2000余人，无一人伤亡。
三、试点建设经验和建议
根据国家防办下发的《全国山洪灾害防御试点工作要求》，各地结合本区域的特点，以投资省、见效快、简便易行、便于推广为原则，以责任制组织体系、预案编制、监测预警系统和宣传培训等非工程措施为建设内容，积极探索，大胆创新，创造出不少好的做法，总结出不少好的经验，对今后《全国山洪灾害防治规划》的实施有着很好的指导和借鉴价值。
（一）健全组织、细化责任，为山洪灾害防御工作提供有力组织保证
各试点以县、乡（镇）、村、组、户五级山洪灾害防御责任制为核心，结合基层工作特点和当前农村实际，落实了各级责任人和联络方式，与农村现有基层组织相结合，成立了县、乡（镇）、村三级山洪灾害防御指挥机构和组织，创造性地延伸了防御组织体系。还成立了乡（镇）、村的应急抢险队，落实了村、组监测人员和信号报送人员，并对责任人员登记造册。建立了交通、通信中断等紧急情况下信息传递机制和小流域上、下游的监测、预警信息传递制度，开展了防灾常识的宣传培训和预案演练，确保了监测预警信息的传递通畅、预案的及时启动和有效执行。一些地方还将各类责任人及预案的有关内容采取了张榜公布或设立宣传栏等形式，让广大干部群众知晓并接受监督。
各地借鉴北京密云县的经验，制定并完善了“四包七落实”和干部提前进村入户制度，实现了村村设立信息员、户户都有明白卡、干部党员先入村、群众避险有去处，防洪减灾效果很好。“四包七落实”即县干部包乡，乡干部包村，村干部包户，党员包群众；落实转移地点、转移路线、抢险队伍、报警人员、报警信号、避险地点、老弱病残等提前转移人员。降雨监测和预警任务分包到责任心相对较强的自然村村民小组长身上，使监测和预警任务得到了很好的落实和保障。
（二）强化预案编制，为规范有序防灾避灾提供行动指南
各试点通过全面调查研究，按照国家防办下发的《山洪灾害防御预案编制大纲》要求，分级编制了本区域内县、乡、村山洪灾害防御预案，明确了危险区和安全区的位置以及人口、财产分布状况、临界雨量或警戒水位、不同级别预警信号的形式和发布程序，落实了人员转移方案，细化了各类人员的责任，为做好山洪灾害防御工作提供了强有力的行动指南。试点单位共编制了12个县级预案、83个乡级预案、379个村级预案，覆盖了试点区域的所有县、乡、村，做到了无缝覆盖、不留死角。
湖南、浙江、福建等试点以小流域为基本单元结合行政区域编制山洪灾害防御预案，既符合防洪需以流域为整体的自然特性，便于上、下游监测、预警信息的及时沟通，又适应了目前我国以行政区域来组织防汛工作的特点，具有较强的可操作性。
（三）要结合当地实际，因地制宜、土洋结合建设经济实用、简便易行的监测预警系统
各试点都根据本地区的交通、通信和社会经济状况，按照因地制宜、土洋结合、经济实用、简便易行、尽可能扩大系统覆盖面的原则，创造性地建立了适合本地特点的山洪灾害监测预警系统。监测系统采用人工简易观测与遥测相结合的方式，设立了106个自动监测站点、1233个人工简易雨量监测站点，使雨量监测覆盖了所有自然村组。预警系统除采用传统的人工敲锣、鸣哨等土法预警外，还充分利用电视、有线及无线广播、短信群发预警等现代化手段。尤其是各地开发的短信群发预警系统，将有关责任人员的手机号码集中存贮于预警系统中，可以及时地将有关灾害预警信息同时发出，即快捷可靠，又方便节约；广泛采用的乡村无线广播系统，通过远程无线调频方式，有效地解决了行政村、自然村之间的联系和特殊情况下各自为战、独立行动的问题。这些措施都具有推广意义。此外，还初步建立了县级防汛信息处理平台，具备收集处理信息、会商决策，及时预警等功能，大大提高了县级防汛调度指挥决策的现代化水平，为做好山洪灾害防御工作提供了更可靠保障。
北京密云县在市、县两级24个遥测雨量观测站的基础上，在山区全部自然村配备了简易雨量筒970套，使山区监测点达每两平方公里1个，在目前经济条件下尽可能扩大了系统覆盖范围。
重庆、福建、陕西等试点因地制宜，在简易雨量筒的底部加装一根塑料管，将雨量筒收集的雨量引到室内量测，这种做法精度虽然会稍差，但足以满足山洪灾害预警的需要，尤其是晚上、狂风暴雨时量测雨量非常方便。
福建省永泰县的水位传感器采用的斜井自收缆式水位计，采集技术可靠、精度较高，而且投资省，与传统的测井相比具有明显的性价比优势。建立的远程无线广播预警系统，采用一个中心站、若干主控站，一个主控站控制多个转播分站的形式，解决了分级预警和联线预警及调度的难题，同时转播分站造价远远低于主控站，系统建设达到了尽可能扩大警报覆盖范围又节约投资的目的。警报采用普通话和本地话相结合的“双语种”方法，从而确保试点区内不同文化程度的村民和外地人员都能听懂警报信息。
湖南省防办在以往试点经验的基础上，充分依托水利厅防汛通讯中心的技术优势，结合山洪灾害防御特点，开发了暴雨灾害自动监测预警器、山洪灾害预警发布系统等成本低、使用简便、可靠性高的设备。暴雨灾害自动监测预警器采用专利技术，集暴雨监测与自动预警于一体，实现监测点本地预警，设备利用太阳能供电，免维护、造价低，易于大面积布点。山洪灾害预警发布系统除可利用电话预警、短信预警外，还可通过授权认证，使防汛指挥人员通过电话或手机，异地控制大功率广播进行预警或实时发布调度令。这些设备在石门县试点中都得到了运用。
四川省西昌市汛期为所有山塘、水库信息员免费配备通讯卡，每月给每个人工雨量监测人员发放报汛补助100元，有效解决了山洪灾害信息报送问题。
（四）大力加强山洪灾害防御的宣传、培训和演练，提高群众防灾避灾的主动性和自救互救能力
试点区域通过多种形式、多种层次的宣传、培训和演练，使山洪灾害防御常识深入人心、深入千家万户。各试点组织对各级责任人员以及监测、抢险技术人员进行了培训，利用会议、宣传资料、广播电视、学校教育等形式向干部群众、在校学生宣传山洪灾害的基本知识和避灾常识，分户制定并发放防灾、避灾明白卡，在危险区、安全区以及转移路线上设立醒目、固定的标示牌和宣传牌，在受威胁人口相对集中的地方设立宣传栏，组织演习、演练，使当地群众防灾、避灾意识和自防、自救、互救能力大大提高，这是做好山洪灾害防御工作的根本。
云南省富宁县将山洪灾害防御常识用当地土话编成小品节目，在当地电视台播放和各种场合演出，群众喜闻乐见，并组织了大规模的山洪灾害防御演练，达到了很好的宣传效果；福建省永泰县通过向中小学校学生发放宣传册，增强青少年的山洪灾害防御意识，同时通过他们更好地将防御知识传播至家长、朋友，宣传效果明显。在高速公路沿线制作安放防灾警示牌路标，夜间非常醒目。湖南、福建等试点统一制作了防水的山洪灾害防御宣传栏；重庆开县将山洪灾害防御常识烧制在瓷砖上贴在主要路口，可以长时间保存且不易被破坏。
（五）山洪灾害防御试点具有很好的示范作用，应在《规划》实施中扩大规模尽快加以推广
山洪灾害防御试点的开展，产生了很好的示范效应，带动了地方的积极性，一些省以山洪灾害防御试点为契机，积极推广试点经验，主动加大投入，扩大试点范围，开展防御系统建设。浙江省结合中央安排的试点，同步在全省部署开展监测预警防御系统的建设。湖南省初步设想用6～8年时间全部完成省内山洪灾害预警系统建设项目，“十一五”期间完成50个重点县的建设任务。江西省开展了全省山洪灾害监测预警系统建设工作，一期工程建设范围包括13个县、244个乡镇、609个小流域，面积33960km2，预计2007年汛前完成并发挥作用。河南省积极探索运用现代技术开展山洪灾害防御工作，研究了基于分布式水文模型的山洪灾害预警预报系统。陕西省建设了陕南山洪灾害易发区的雨量监测速报系统建设。四川省将全省防办主任会议安排在试点的西昌市召开，积极准备在全省推广西昌试点经验。
通过对山洪灾害防御试点建设、运行和效果等多方面情况的分析总结，我们认为，试点工作紧紧抓住我国山洪灾害频繁、防御困难、人员伤亡大、损失重，以及山丘区人员居住分散、灾害意识不强、防灾能力低等关键问题，提出的建设措施符合我国实际，对广大山丘区防御山洪灾害、有效减少人员伤亡具有指导作用和推广价值。但试点过程中也暴露出建设不规范，地方资金配套困难，预报预警技术研究不够深入等问题。
下一步应在巩固、完善、提高的基础上，继续积累经验，尽早形成具有我国特色的山洪灾害防御体系。
一是加强试点经验的总结、推广。试点区域建立的乡镇、村防御灾害组织和机构十分有效，是对防汛指挥机构的有效补充，应在全国大力推广。此外，预案编制、预案演练的一些经验也应广泛推广。
二是继续加大基层山洪灾害防御知识宣传培训力度，增强基层干部群众的防灾避灾意识，提高自防、自救和互救能力。
三是继续加大试点力度。为了推广全国山洪灾害防御试点取得的好经验、好做法，推动全国山洪灾害防治工作开展，应在本次试点的基础上，结合《全国山洪灾害防治规划》的要求，在有山洪灾害防治任务的省（区、市）继续开展以非工程措施为主、非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害综合防治试点，同时加大投资力度，扩大试点建设范围。