建管并重 撑好山区百姓“保护伞”

山洪，山丘区百姓闻之色变的两个字，因其破坏性强、危害大、成灾快，而一度成为威胁山区群众生命安全的心腹之患。湖南省作为极易发生山洪灾害的地区，大胆探索，先行先试，在全国率先迈开山洪灾害防治研究的脚步，逐步理清了防御思路，确立了技术理论，并在试点基础上全面建成山洪灾害防治非工程措施体系，在近年的山洪灾害防御工作中发挥了重要作用。近日，本刊记者围绕山洪灾害防治相关问题采访了湖南省水利厅党组成员、省防汛抗旱指挥部办公室主任白超海。

中国水利：受复杂的地形地貌条件和不稳定的气候系统影响，湖南省极易发生山洪灾害。因此，防御山洪灾害是近年来湖南防汛抗旱工作中极为重要的一环。可喜的是，截至2012年12月底，湖南省县级山洪灾害防治非工程措施所有项目建设任务已全面完成。这些建成项目的效益如何，发挥了怎样的作用？

白超海：2010年汛末，全国山洪灾害防治县级非工程措施建设项目启动，湖南省是重点省份之一。根据规划，湖南省项目实施县有96个，2010年实施38个，2011年实施32个，2012年实施26个。本着以人为本，早建成、早受益的原则，湖南省山洪灾害防治非工程措施建设协调领导小组研究决定：对于省内96个县的项目建设采取三年任务两年完成，即2010年开工38县,2011年全面启动其余58个县的项目建设工作；所有建设项目在2012年汛期投入试运行并组织初步验收，2012年9月份后全面进行竣工验收。在有关部门的协调配合和业主单位的共同努力下，2012年年底前，所有96个县的项目建设全部竣工，并相继发挥出重要作用。

这些项目的成效可以概括为三个方面：

一是雨水情自动监测点覆盖率大幅度提高。通过项目建设，实现了有山洪灾害防御任务的乡镇、重点防御区域雨水情监测的基本覆盖，有效解决了快速掌握雨水情信息的问题。

二是使得防汛指挥决策更加科学。自动雨水情监测站点覆盖范围广、密度大，不仅有效解决了原来基层防汛一定程度上各自为战的决策指挥问题，而且中央、省、市、县各级防汛部门可以及时快速掌握雨情水势变化，使防汛决策更加科学，信息化水平大幅度提升。

三是有效指导了应急避灾。据统计，2012年、2013年两个汛期，新建成的县级山洪灾害监测预警系统共发布各类预警信息171.9万条次，启动预警广播4.9万站次，有效指导23.2万危险区群众进行了避险转移，多次避免了人员伤亡。

中国水利：湖南省结合实际，坚持科学谋划、统筹安排，山洪灾害防治工程措施和非工程措施建设都快速实施并取得了切实成效，请问主要经验是什么？

白超海：湖南省山洪灾害监测预警系统建设工程是从2005年开始起步，在多年的山洪灾害防御实践中，全省上下积极探索，采取了一系列行之有效的举措，也积累了丰富的经验。

一是通过探索试点，先行理清了防御思路。 2001年6月18日深夜，历时长达15小时的特大暴雨袭击了湘西南绥宁县，局部降雨达 313mm。强降雨导致山洪泥石流暴发，全县25个乡镇21万人受灾，失踪、死亡124人，大量工农业基础设施毁于一旦。鉴于此，湖南省决心大胆探索山洪防御之策。省防汛办确定了安化县奎溪镇、洪江市洗马山乡、绥宁县宝顶山区域作为省级试点单位，研究防御山洪的有效途径。经过几年的艰苦努力，初步理清了以躲灾避灾、确保安全为目标，宣传教育、增强意识为前提，强化责任、突出基层重点，落实预案、群测群防为关键的防御思路。同时初步确立了部分技术理论，如明确了安全区、危险区的划分标准，提出了临界雨量的概念，形成了分级预警的机制等。

二是勇于明确职责，验收移交同步走。为确保所有县级监测预警系统能够长期稳定发挥作用，在经过充分的研究论证后，省防汛办会同省财政厅、省广电局、省气象局、省水文局于2012年9月29日联合下发《湖南省山洪灾害监测预警系统维护管理办法》，明确规定项目实行竣工验收与移交同步进行，即气象部门承建的雨量遥测站移交当地气象部门维护管理；水利部门承建的各类遥测站移交当地水文部门维护管理；预警广播设施移交当地广电部门维护管理，等等。2012年12月31日，96个项目县全部将监测系统、预警系统设施设备和应用平台分别移交给了当地水文、气象、广电、防办等部门进行维护管理，并办理了正式资产移交手续。如此以来，县级防办就可以轻装前进，一心一意投身防汛抗灾。

三是坚持重心下移，宣传培训抓得紧。山洪灾害防御的落脚点是危险区的广大群众，离开了他们的配合，即便有了监测预警系统，工作也还是不容易干好。因此，全省上下都把加强宣传、提升民众防灾自救意识和能力作为与项目建设同等重要的一项工作来抓。这两年，省防汛办统一印制、发放山洪灾害防御宣传挂图30万套72万张，明白卡106万张，山洪灾害防御画册7万本；各地共开展不同规模、不同层次的山洪灾害防御演练130多场次，参加演习的干部群众达11.1万余人。

四是强调建管并重，维护经费到位好。目前，96个项目县市区已争取并落实运行维护经费合计2 930万元，县均30.5万元。部分项目县还将运行维护经费纳入县级年度财政预算或者水利建设资金，为项目建设成果切实发挥作用提供了有效保障。

中国水利：湖南山多河多，山洪灾害是主要的成灾因子，防治任务艰巨。请问除了已完成的项目县，湖南省在这方面还有怎样的长远规划和治理思路？

白超海：早在2002年12月，水利部就会同国土资源部、国家气象局、建设部、国家环保总局成立了全国山洪灾害防治规划领导小组，要求有关省、自治区、直辖市抓紧编制防治规划。在这一背景下，湖南省于2004年11月就编制完成了《湖南省山洪灾害防治规划报告》并通过了水利部和水规总院的审查。

湖南的规划治理目标是，到2020年在重点防治区全面建成工程措施与非工程措施相结合的综合防灾减灾体系；在一般防治区初步建立以非工程措施为主的防灾减灾体系，使全省山洪灾害防治能力与全面建成小康社会的发展要求相适应。

谈到治理思路，我们湖南可以这样概括：按照以防为主，防治结合和以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合的原则，统一规划，分期实施，因地制宜，确保重点，兼顾一般，按照轻重缓急的要求逐步建成较为完善的防治体系。在具体工作上则要做到总体目标、建设任务与工作措施相协调，建设规模与全省社会发展水平相协调。

中国水利：在山洪灾害防御工作中，湖南省下一步的工作重点是什么？

白超海：山洪灾害防御是一项长期而艰巨的任务，虽然湖南省在山洪灾害防御方面进行了一些探索，也取得了较好的成效，但今后还有很多工作要做。下一步的工作重点，主要是在以下方面：

一是要继续加强县级山洪灾害监测预警系统续建和维护管理工作。山洪灾害监测预警系统是做好山洪防御的重要保障手段之一，我们将抓住大机遇，根据水利部的总体规划和湖南省实际情况，加大投入力度，全力做好已建县级监测预警系统的补充续建，同时还要高标准、严要求地做好全省所有县级山洪灾害监测预警的维护管理工作，使他们能更好地服务山洪防御，服务防汛减灾。

二是要继续强化配套工程建设。防御是应急之举，防治是治本之策。在切实做好山洪防御各项非工程体系建设的同时，要有针对性地辅以适当的工程治理，以从根本上提高防灾能力。这又包括三个方面:一要规范城镇、乡村建设，加强河道治理，提高防洪能力。加强对城镇、乡村建设和开发建设的管理，规范人类活动，加强规划，科学选址，大力开展洪涝灾害风险评估，避免人类不合理的生产生活活动导致或加重洪涝灾害。同时，要加快城镇防洪工程体系建设，对中心河流加强治理，提高泄洪能力。二要真正做好水库除险加固工作。全省目前共有没开工实施除险加固的小（2）型病险水库4 850座，这些水库在遭遇局部强降雨时，很可能出险或出事，是湖南省防汛工作的重点和难点，要根据水利部的统一部署尽快将其治理好。三要切实加强对各类尾砂坝、未上型电站的管理，减少次生灾害危害。

三是要不断规范生产建设活动。现在许多地方任意侵占河道的现象非常严重，乱占乱建、乱堆乱弃、乱采乱挖等屡禁不止，建房、修路等一些基建项目在规划设计中没有进行山洪灾害影响评价，建在山洪易发区甚至是洪泛区，既加剧了山洪发生又加重了灾害损失。各职能部门要严格执行《防洪法》《河道管理条例》等有关法律法规，对河道内违建房屋、桥梁、水坝等建筑物要进行不定期的集中执法清理，对严重阻水的障碍物必须坚决拆除。

四是要逐渐实现被动受灾到主动避灾的转变。由于山洪防治工作具有复杂性、艰巨性和长期性，除了水利部门积极开展工作以外，我们还将寻求政府支持，寻求一些更高层次上的政策保障。具体来讲，一要制定鼓励山洪危险区内人员外迁及生活安置和生产扶持的政策，变行政命令为政策引导，通过政策的优惠来引导山洪灾害危险区、生存条件恶劣、地势低洼而治理困难地方的居民实施永久搬迁。二要对退耕还林、退田还河和水土保持等生态措施和其他工程治理措施，制定诸如投资补助、无息贷款、贴息贷款等优惠政策，引导和促进山洪治理措施的实施。三要强化政策约束，要制定规范人们在山洪影响区内生产、生活的相关政策，将危险区确定为不适宜人口居住区，尽量减少生产活动，非运行不可的工程建设要坚决实行山洪影响评价制度。

总之，山洪灾害防治工作任重道远，湖南虽然通过多年摸索取得一定的经验成效，但离长远的目标任务还有很大的差距，我们今后所有工作都将围绕一个出发点，那就是以人为本，所有工作的目标都只有一个，那就是为百姓牢牢撑起生命的保护伞。