邱瑞田督察专员：山洪灾害防治县级非工程措施项目建设进展及成效
——《中国水利》杂志2012年第23期 山洪灾害防治项目专题
作者：国家防汛抗旱督察专员 邱瑞田
2010年11月，水利部会同财政部、国土资源部、中国气象局启动了山洪灾害防治县级非工程措施建设，计划用3年时间，初步建成覆盖全国2058个县山洪灾害防治区的非工程措施体系，提高基层防御山洪灾害能力，有效减少人员伤亡和财产损失。目前，全国山洪地质灾害防治规划确定的2058个县山洪灾害监测预警和群测群防体系建设已全面展开，项目建设总体进展顺利，今年汛期2010、2011年度项目已基本完成建设任务并投入试运行，发挥了很好的防灾减灾效益，2012年度项目正在抓紧开展建设，将于明年汛前完成建设任务。
一、项目建设进展和成效
全国山洪灾害防治县级非工程措施项目启动以来，在财政部门的大力支持下，按照国家防总副总指挥、水利部部长陈雷的指示和要求，国家防办会同有关部门协助地方全力做好项目建设工作。各级水利、防汛部门克服时间紧、任务重、部门协调难度大等困难，全力推动项目建设。目前，项目建设总体进展顺利, 发挥了很好的防灾减灾效益。
截至11月15日统计，2010、2011年度1100个县的非工程措施项目中有1070个完成建设任务并投入试运行，有815个县通过了初步验收，2012年度项目有15个省（区、市）已完成招标工作并开展建设，有10个省（区）完成建设进度超过50%。通过两年来的山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，全国共划定危险区132419处，涉及人口约1亿；初步确定了相关的雨量、水位预警指标；新建雨量、水位自动监测站点27375个；建设安装具有自动监测报警功能的简易雨量站111389个，简易水位站18177处；安装无线预警广播系统78319套；购置分发简易报警设备（锣、鼓、号、口哨）408467套（面）、手摇警报器142934台；开发建设县级山洪灾害监测预警平台1070个；编制完善了1221个县级、15907个乡镇和141787个行政村山洪灾害防御预案；制作山洪灾害防御警示牌、宣传栏509258块，发放明白卡3405万张，组织培训、演练269万人次。
2012年我国气候异常，局部暴雨强度大，山洪泥石流灾害频发。甘肃岷县、北京房山区、湖北房县、江西乐平市等地先后发生超百年甚至超500年一遇暴雨。各地利用已建系统，及时预警，有效避险，极大减轻了人员伤亡和财产损失。2012年5月12日凌晨，湖南省沅陵县防办值班人员通过山洪灾害监测系统向发生暴雨的4个乡镇发布广播预警，并及时将预警信息转发至乡、村防汛责任人，要求紧急转移。预警发出一小时后，洞头村4栋房屋全部冲走，7人因已提前转移而避免了伤亡。6月8日至11日，江西省石城县平均降雨量达189.2毫米，石城县防汛办通过山洪灾害预警系统实时监测水雨情，通过短信平台发出预警信息2019条次，全县各级责任人及有关单位迅速作出反应，迅速组织人员撤离，转移群众2757人。6月11日，江西省遂川县普降大到暴雨，累计发布预警短信360余条次，转移4072人，由于预警及时，措施得力，全县未发生人员伤亡。7月6日至7月7日，陕西省镇巴县最大点雨量达220毫米，县防指利用县级山洪灾害监测预警平台通过短信、电话、传真等方式下达预警指令150多条（次），村、组防汛责任人在简易雨量报警器监测到降雨量超过预警值后，及时通过预警广播、手摇报警器等预警设备发送预警信号，通知危险区1082人紧急撤离，未出现人员伤亡。7月16日，贵州省平塘县通过山洪灾害监测预警平台及时向有关防汛责任人发出预警转移信息7次2800多条，全县共组织转移群众24986人，无一人伤亡，沿河受淹范围内大量物资财产提前转移，直接经济损失仅7200多万元，与2007年“7.26”的特大洪灾造成的直接经济损失5亿元相比有天壤之别，大大地减轻了洪涝灾害损失。据不完全统计，今年入汛以来全国645个防治县共发布了1.9万次山洪灾害预警，利用山洪灾害监测预警平台向约130万防汛责任人员发送预警短信620多万条，启动预警广播4.76万次，转移危险区群众超过265万人次，大大减免了人员伤亡，当地群众称赞其为“生命安全的保护伞”。
通过山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，项目县已初步建立了覆盖山洪灾害防治区的监测预警系统和群测群防体系，有效解决了当前我国山洪灾害防御中存在的突出问题：一是通过新建自动、简易雨水情监测站点，建成了基本覆盖我国山洪灾害防治区的水雨情监测网，初步解决了我国山洪灾害防御缺乏监测手段和设施问题；二是通过配备县、乡、村的预警设施，将山洪灾害预警信息及时传递到乡镇、村、组、户，初步解决了预警信息发布“最后一公里”问题；三是通过山洪灾害监测预警系统建设，大大提高了预警信息发布的针对性、准确性，减少了人员转移的难度和成本；四是通过完善基层群测群防体系，落实了县、乡、村山洪灾害防御责任，实现了山洪灾害防御预案“横向到边、纵向到底”的基本覆盖，大大增强了基层干部群众的防灾减灾意识，提高了自防自救和互救的能力。
从今年山洪灾害防御工作实际来看，通过项目建设的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，基本实现预警及时、反应迅速、转移快捷、避险有效，发挥了很好的防灾减灾效益。2012年全国因山洪灾害死亡失踪625人，占全部洪涝灾害死亡失踪人数的76%，均大大低于2000年以来均值。
二、项目建设管理主要做法和经验
在财政等部门的密切配合下，各级水利、防汛部门加强组织领导，加大投入力度，强化项目管理，深化技术指导，加强督察检查，取得了显著工作成效，有力保障了项目建设进度和质量，主要有以下做法和经验。
一是加强组织领导，推动项目建设。
陈雷部长对山洪灾害防治县级非工程措施项目建设工作多次作出指示，并赴广东省调研项目建设情况。水利部成立了山洪灾害防治工作领导小组，刘宁副部长多次主持召开专题办公会、项目建设工作会等会议，安排部署项目建设工作。各级地方政府领导把山洪灾害防治工作摆在突出位置，成立了领导小组和项目办公室，克服时间紧、任务重、部门协调难度大等困难，全力推进项目建设。
二是加大投入力度，落实建设资金。
在财政部的大力支持下，全国山洪灾害防治县级非工程措施项目共下达中央财政补助资金共79.38亿元，全国有山洪灾害防治任务的2058个县中央补助资金已全部到位，为3年时间初步建成覆盖全国山洪灾害防治区的非工程措施体系提供了资金保障。各地切实加大地方建设资金投入，保障项目建设顺利开展。截至11月15日统计，各地共落实地方建设资金29.1亿元，其中2010年度项目地方建设资金10.7亿元，到位率89.4%，2011年度项目地方建设资金11.41亿元，到位率73.2%，2012年度项目地方建设资金6.99亿元，到位率52.4%。北京、天津、河北、山西、浙江、福建、江西、河南、海南、重庆、青海等省（市）落实了2010和2011年度项目全部地方建设资金。
三是强化项目管理，及时规范引导。
水利部会同财政部等有关部局联合印发了《全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设管理办法》《中央财政山洪灾害防治县级非工程措施建设补助资金管理暂行办法》，规范项目建设管理和资金管理。国家防办印发了《关于做好全国山洪灾害防治县级非工程措施项目验收工作的通知》，规范验收管理工作；针对项目建设中发现的问题和新情况，及时印发《关于加强山洪灾害防治县级非工程措施项目建设管理有关工作的通知》《关于加强山洪灾害预警信息安全管理工作的通知》等文件；根据山洪灾害防御的特点和实际需求，组织开展了县级监测预警平台软件及简易雨量报警器、无线预警广播等专用产品技术测评，规范各地招标采购工作；国家防办全面了解掌握各地项目建设进度，共编写了28期项目建设进展情况通报，及时反映各地建设进展、资金到位和建设中的问题，指导各地加强项目管理工作。各地结合地方实际，充实人员队伍，完善管理制度，全力做好项目建设管理工作。
四是深化技术指导，保障建设质量。
国家防办及时制定印发了《山洪灾害防治县级监测预警系统建设技术要求》、《省地市级山洪灾害监测预警信息管理系统技术要求》等技术性文件。在北京、广西、河南、黑龙江等地组织召开了技术交流培训会，派出专家组80多人次赴新疆兵团、西藏、内蒙古等地开展技术帮扶，培训各省（区、市）及新疆生产建设兵团的项目管理和技术人员1000多人次。各省（区、市）也组织了不同类型的培训会、现场会，对基层技术人员进行全面指导和培训。
五是加强督察检查，确保建设进度。
项目启动建设以来，水利部派出了4批次共56个司局级干部带队的督察检查组，赴各地检查督导项目建设工作。今年4月水利部稽查办组织了8个稽查工作组对8个省（市）的项目进行了专项稽查。根据项目建设进展情况，国家防办及时采取多种形式全力督导项目建设，今年4月份约谈了7个建设进度较慢省水利部门主管领导，8月份两批次召集部分建设进展慢、信息共享达不到要求的省召开了项目建设进展汇报会，9月组织专家赴8个重点省开展了现场督导。各地根据实际情况组织了不同形式、多批次的督查检查，有力推动了项目建设进度。
六是加强宣传通报，及时沟通信息。
为进一步加大山洪灾害防治工作宣传力度，国家防办配合中央电视台完成新闻调查栏目的“预警山洪”以及焦点访谈栏目的“防灾减灾，预警先行”等节目，配合中国水利杂志专题报道山洪灾害防治工作，通过电视、网络、报纸等媒体大力宣传项目建设发挥效益情况，增强山洪灾害防御意识。向中央领导同志报送反映山洪灾害防治相关工作的《防汛抗旱简报》39期，编发《防汛抗旱信息》山洪灾害防治专题43期。各地也充分利用网络和交流考察等方式，互相借鉴、相互交流，共同提高项目建设水平。
三、下一步工作展望
国家防总办公室将继续协助和督促地方加强领导，落实责任，精心组织，协同配合，全力推进，确保实现3年时间初步建成覆盖全国山洪灾害防治区的非工程措施体系建设目标，同时抓好下阶段非工程措施的补充完善和规划中山洪灾害防治项目实施相关工作。
一是继续督促加快项目建设进度。继续通过召开会议、专项检查、定期通报、督办约谈等多种形式，督促采取切实可行措施，制定详细的工作计划，落实每个关键环节的时间节点，在保证项目建设质量的前提下，加快项目建设进度，确保2013年汛前全面完成建设任务。
二是继续督促落实地方建设资金。在财政部的支持下，继续督促地方水利部门加大与地方财政部门的协调力度，主动积极争取财政部门的支持，加大省级财政的投入力度，足额落实地方建设资金，确保全面完成县级非工程措施项目建设内容。继续督促地方按照财政有关规定，加强资金管理，严格遵守有关财务管理制度，严禁以拨代支，招标采购节余的建设资金，要用于山洪灾害防治工作，防止以任何理由挤占挪用。
三是突出抓好信息共享工作。督促地方把信息共享作为项目建设的一项核心工作来抓，进一步加强沟通和协调，细化共享方案，保障入库数据质量，确保实现信息共享。项目验收前必须完成水雨情信息共享测试、山洪灾害预警信息共享测试，否则不能申请开展验收，已验收但未实现信息共享的要抓紧补充完成。
四是继续强化项目建设管理。督促地方及时整改项目稽查、督察检查和试运行中发现的问题，严格按照项目建设的有关规定和国家防办下发的关于验收管理工作通知要求，抓紧组织开展项目验收工作；严格按照政府招标采购和项目建设管理、资金管理暂行办法规定，加强2012年度项目的招标采购管理；严格按照实施方案的内容组织项目建设，不得随意变更项目内容，确需要变更、调整部分建设内容的，须按照有关规定履行相关审批手续。
五是督促做好运行维护管理。督促地方建立健全良性的运行维护管理机制，落实运行维护管理人员和经费，确保山洪灾害监测预警系统长期有效发挥效益；加强县级防汛值班人员的业务培训，确保有2-3名业务人员能够熟练操作山洪灾害监测预警系统；加强山洪灾害预警系统安全检查，增强安全防范意识，确保预警信息发布安全。
六是做好山洪地质灾害防治规划项目实施相关准备工作。尽快组织编制完成《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013-2015年）》。做好启动全国山洪灾害调查评价、山洪灾害防治非工程措施补充和完善，开展重点山洪沟防灾工程措施建设的各项准备工作。抓紧编制、审定下一步山洪灾害防治项目实施相关技术文件，修订目前的资金和建设管理办法等。