尚全民 黄先龙-以人为本 以非工程措施为主 因地制宜防治山洪灾害

摘要中国是世界上山洪灾害最严重的国家之一，每年都造成大量的人员伤亡和财产损失，已经成为当前中国防洪减灾工作中亟待解决的突出问题。防治工作存在基础工作薄弱，监测预警困难，人员防御意识和能力不足，人类不合理活动加剧灾害损失等问题。中国政府目前已批复了《全国山洪灾害防治规划》，并在一些地区开展了试点工作，取得了明显的防灾减灾效果。本文介绍了中国山洪灾害的基本情况和防治对策建议。

中国山洪灾害的基本情况

本文所指山洪灾害是指由于降雨在山丘区引发的洪水及山洪诱发的泥石流、滑坡等对国民经济和人民生命财产造成损失的灾害〔1〕。山洪灾害突发性强，破坏力大，预报预警难，防御困难，往往造成毁灭性的灾害。受气候、地理环境和人类活动的共同影响，中国山洪灾害频繁而严重，每年都造成大量人员伤亡和财产损失，是中国自然灾害造成人员伤亡的主要灾种之一。

据1950～1990年统计，洪涝灾害死亡人数共计22.5万人，其中山丘区山洪灾害死亡人数15.2万人，占总死亡人数的67.4%，年均死亡人数3707人。1991～1998年全国每年因山洪灾害死亡人数约为1900～3700人，约占全国洪涝灾害死亡人数的62%～69%。1999～2004年山洪灾害死亡人数下降为1100～1400人，但占全国洪涝灾害死亡人数的比例提高到65%～76%。2005年山洪灾害造成 1400人死亡，占全国洪涝灾害死亡人数的84%。2006年山洪灾害造成1632 人死亡，占全国洪涝灾害死亡人数的72%。

据1950年以来的灾害资料记载，中国发生多次大规模的山洪灾害事件，造成较大人员伤亡和财产损失。1960年7月，四川省天全县大河乡山洪泥石流死亡200多人；1979年11月 2日，四川省雅安市陆王沟泥石流死亡164人；1981年7月27日，辽东半岛发生特大暴雨山洪，挟卷巨石、树木倾泻而下，所经之处，人畜、房舍、村落、建筑物席卷一空，1835间房屋冲毁，664人死亡，长大铁路冲毁7公里，406次列车被颠覆；1997年6月5日，四川省美姑县乐约乡遭受特大暴雨袭击，导致大面积的山体滑坡和泥石流灾害，损毁房间307间，小学2所，死亡151人，重伤23人；2002年6月8日，陕西省佛坪、宁陕等县遭受特大暴雨袭击，暴雨中心11小时降雨量达461毫米，暴雨洪水造成455人死亡失踪；2005年5月30日晚湖南省邵阳市、娄底市等地发生山洪灾害导致121人死亡失踪；2005年6月10日，黑龙江宁安市沙兰镇发生山洪灾害造成117人死亡，其中小学生105人；2006年7月15日，受强热带风暴“碧利斯”影响，湖南东南部地区发生严重山洪灾害，造成526人死亡失踪。以上所举的例子，仅是大量山洪灾害中比较典型的几个，从中可以看出，造成的人员伤亡的数字触目惊心，令人震撼。

近十几年来，通过大力防御，中国山洪灾害造成的死亡人数呈明显下降趋势，但由于大江大河洪涝灾害死亡人数减少，其占全国洪灾死亡人数的比例呈递增趋势，且仍是自然灾害人员伤亡的主要灾种，山洪灾害造成的危害相对愈来愈大，损失愈来愈重，已经成为当前防洪减灾工作中亟待解决的突出问题。
中国山洪灾害防治现状

新中国成立后，随着经济社会和科学事业的不断发展，山洪灾害问题逐步得到了各级政府的高度重视以及社会的广泛关注，防治和研究工作取得了一定进展。

1、加强立法，依法防治。

国家相继颁布了《中华人民共和国防洪法》、《水土保持法》和《地质灾害防治条例》，为山洪灾害的防御和治理提供了法律保障。从法律的角度，对灾害防御的职责、体制、建设项目灾害评估、保障机制等予以了明确。

2、建立健全行政首长防治责任制，为有效防灾提供组织保证。

中央政府高度重视山洪灾害防御，国家防总专门印发了《关于加强山洪灾害防御工作的意见》，对全国防御工作提出了明确要求。地方各级防汛指挥部一般都落实了本辖区山洪灾害防御工作责任制。尤其是近年来结合基层实际，防御组织和机构进一步向基层乡镇、村、组延伸，对责任制体系进行了有效补充。

3、开展地质灾害普查。

目前，已在全国800个县（市、区）开展了地质灾害调查工作，部分掌握了灾害的分布情况，为山洪灾害防治提供了基础资料。今年将继续在400个县开展地质灾害普查。

4、加强监测预报预警，为山洪灾害防御提供信息保障。

多年以来，中国各级气象水文部门加强了雨水情的监测、预报和山洪灾害预警工作，开展对短期局地强降雨预测的技术攻关，将灾害预警信息通过电视媒体等及时传达到千家万户。目前，全国山洪灾害防治区已建设雨量站5022个，雨量监测能力有了较大提高。据不完全统计，2006年全国因山洪灾害共紧急转移1250多万人，大大减轻了人员伤亡。

5、大力开展防御预案编制工作，提供行动指南。

2006年，国家防总组织专家编制了《山洪灾害防御预案编制大纲》，各地在大纲指导下，迅速开展预案编制工作，对责任制、监测预警、人员转移安置、抢险救灾等各个环节进行了详细规定。2006年全国有1593个县编制了山洪灾害防御预案，一些地方延伸到了乡镇、村。大部分地区还针对预案进行了演练。

6、大力开展防灾知识科普宣教工作，着力提高基层干部群众放在自救能力。

国家防总精心组织编制了山洪灾害防御常识宣传册、挂图和专题片，首次在全国范围内开展了面向基层防洪减灾常识普及宣传活动，免费向全国29个省（区、市）发放山洪灾害防御常识专题片5万套、图册和挂图共20万套。各地迅速掀起了覆盖广大乡村社区和广大公众、形式多样的防灾知识普及宣传、培训和演练活动。据不完全统计，各地共组织播放专题片12.5万场（次），3700万人次进行观看；组织山洪灾害避险救助培训19067班次，205万人次参加了培训；全国有10.7万个村组免费得到了各类防灾普及读物。防灾知识宣传在防灾实践中效果显著。

7、积极开展防御试点，努力探索防御经验。

2005年，国家防总组织12个位于山洪灾害易发地区的县开展了山洪灾害防御试点工作。据统计，12个试点区域面积4690平方公里，人口90.4万人，试点共建设监测站点1339个（其中自动监测站点106个、人工简易观测站点1233个），建立信息处理平台12套，编制预案474个（其中县级预案12个、乡镇级预案83个、村级预案379个），配备预警设备1409台套，培训相关人员10万多人次，发放明白卡8万多张，共投入资金1890万。通过试点，有效增强了当地政府的灾害应急管理能力和群众的自防、自救和互救能力，全面提高了试点区域的山洪灾害防御水平。2006年汛期，4个试点区域发生暴雨山洪，4万多人及时得到了转移，没有一人因灾伤亡。同时，通过试点，在山洪灾害防御组织建立，监测预警设施布局和研制、系统开发，预案体系完善，防灾知识宣传和预案培训演练等方面，都创造出很多适合各地实际、简便易行、经济实用、便于推广的好做法。 

8、因地制宜地开展工程治理。

据不完全统计，全国修建防御山洪的护岸和堤防工程约7.9万km,结合兴利建设了8万多座水库，绝大部分为小流域内的小型水库,累积治理水土流失面积约70万km2。在全国范围内逐步建设了一批防灾工程，山丘区一些重要城镇、大型工矿企业、重要基础设施所在地等得到了不同程度的保护。

9、统一规划，综合治理。

2002年开始，中国水利部、国土资源部、气象局、建设部、环保总局五部局开始联合编制《全国山洪灾害防治规划报告》，充分发挥各专业优势，编制完成了中国第一部山洪灾害防治规划，2006年中国国务院已经批复。《全国山洪灾害防治规划报告》坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，按照人与自然和谐相处，以防为主、防治结合，以非工程措施为主、非工程措施与工程措施相结合，全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，突出重点、兼顾一般的原则，根据各山洪灾害分区的特点，从监测预警、防灾预案、搬迁避让、政策法规、山洪泥石流和滑坡治理、病险水库除险、水土保持等方面进行了系统统一的规划。

中国山洪灾害防治面临的形势

中国山洪灾害防治工作虽然取得了一定的进展和成效，但目前山洪灾害防御尚未形成完整的体系和网络，山洪灾害频发与群众防灾救灾能力低的现象并存，防治工作滞后于减灾的实际需要。

1、特定的气候和地形地质条件决定了中国山洪灾害点多、面广、受威胁人口多、灾害严重。

中国是一个多山的国家，山丘区面积约占陆地国土面积的三分之二，聚集了全国56%的人口，全国2100多个县级行政区中有1500多个在山区。据统计，山丘区流域面积在100 km2以上的河流约5万条，70％的河流经常发生山洪灾害。全国山洪灾害威胁区面积约48万km2，29个省（市、区）、1836个县级行政区、约7400万人不同程度地受到山洪（泥石流、滑坡）灾害的直接威胁。

2、防治基础工作薄弱。

山洪灾害普查工作不全，大量的山洪灾害危险点或隐患点还没有被发现；一直以来缺乏统一规划，对山洪灾害发生的特点和规律研究掌握不够，难以从宏观战略和具体措施上有针对性地提出整体防治方案。

3、防御灾害的思想认识不足。

一些地方对防御山洪灾害的重要性认识不足，防灾意识淡薄，存在麻痹思想和侥幸心理；防御山洪灾害的责任制不够落实，工作中薄弱环节比较多；一些干部群众缺乏防御山洪灾害的基本常识。

4、防灾手段不足，防灾水平不高。

目前对重点山洪灾害危险点的监测、监视不够，对局部强降雨的预报精度不高，对山洪灾害的发生与发展的预测不准，基层边远山村缺乏基本的通信和预警手段，信息传递非常困难。防御山洪灾害的预案不够健全、不够精细，可操作性不强。山洪灾害点治理困难，投入严重不足，治理程度低。

5、人类不合理的生产生活活动加剧了山洪灾害。

由于中国人多地少的特殊国情，长期以来，山丘区不少群众建房选址不当，住房建在易受山洪灾害威胁区域，甚至侵占洪水行洪通道，人与水争地、人与山争地的现象普遍存在。另外开荒种地、开矿、修路等活动客观上加剧了水土流失。以上这些人类不合理的生产生活方式加剧了山洪灾害。最终是人不予水以出路，水不给人以活路。

中国山洪灾害防治规划及对策

山洪灾害势猛、成灾快、历时短、范围小而散，但易造成人员伤亡。对山洪灾害威胁区内的人员和财产主要采取工程措施进行保护是极不经济的。山洪灾害防治要立足于采取以非工程措施为主的综合防御措施，以减少人员伤亡为首要目标。

《全国山洪灾害防治规划》在调查分析灾害分布、成因及特点的基础上，合理划分高易发区和重点防治区，以小流域为单元，因地制宜地规划了对策措施：对山洪灾害威胁区内居住于地势相对较高处的居民，通过建立监测预警系统，制订、落实防灾预案和救灾措施等，在相关部门或责任人发布山洪灾害预警后，及时实现安全转移，切实减少人员伤亡；对山丘区的重要防洪保护对象，如：城镇、大型工矿企业、重要基础设施（铁路、国家级公路等）等，根据山洪及其诱发的泥石流、滑坡特点，通过技术经济比较，因地制宜采取必要的工程治理措施进行保护，消除隐患；对处于山洪灾害危险区、生存条件恶劣、地势低洼且治理极端困难地方的居民，加强宣传引导，结合扶贫实施永久搬迁。规划防治区面积463万km2，约占中国陆地国土面积的48％。规划的主要对策措施有以下方面：

1、非工程措施对策。

非工程措施对策主要包括加强防灾知识宣传、开展山洪灾害普查、建设监测预警系统、编制预案、实施搬迁避让、加强政策法规建设和防灾管理等。

（1）加强防灾知识的宣传培训。

山洪灾害的广泛性和严重性决定了防御工作需要全社会的共同努力，全社会都有责任和义务参与和承担防灾工作。要在全社会加强山洪灾害风险宣传培训，增强群众防灾、避灾意识，使山洪灾害防治成为山丘区各级政府、人民群众的自觉行为。

（2）开展山洪灾害普查。

要大力开展山洪灾害普查工作，研究山洪灾害发生的特点和规律，确定灾害发生的临界雨量，为山洪灾害预警提供可靠信息。根据临界雨量，规划将降雨诱发的山洪灾害易发程度分为三级：高易发、中易发、低易发。中国降雨诱发山洪灾害的高易发区主要分布在云南西南部、四川盆地西部和东北部、秦巴山地、湖南南部和西部、湖北西部、淮河上游山区、南岭山地、太行山、燕山、辽东半岛、长白山、大小兴安岭、以及新疆的昆仑山、天山等地。

（3）建设监测预警系统。

监测预警系统监测实时的降雨过程、监视山洪灾害发生征兆，预测山洪灾害发生，并及时发生预警信息，是目前有效减少或避免山洪灾害导致人员伤亡和财产损失的对策措施。监测预警系统包括气象、水文、滑坡、泥石流等专业与人工相结合的监测预警系统。规划确定雨量、水位监测采取人工简易观测与自动遥测相结合，泥石流、滑坡监测采用群测群防结合专业监测。并对监测预警信息的传递程序进行了规定。

（4）编制山洪灾害防御预案。

预案必须切合实际，具很强的可操作性。通过落实预案，建立由各级政府部门负责的群测群防组织体系，在有山洪发生征兆和初发时就能做到快速、准确地通知可能受灾群众，并按照预案确定的路线和方法及时转移，最大限度地减少人员伤亡。山洪灾害防御预案内容主要包括：根据山洪及其诱发的泥石流、滑坡特点，进行山洪灾害普查，划分危险区、警戒区和安全区，明确山洪灾害威胁范围与影响程度；建立山洪灾害防御领导、指挥及组织机构；确定避灾预警程序和临时转移人口的路线和地点；建立抢险救灾工作机制，制定救灾方案及救灾补偿措施等。

（5）实施搬迁避让。

对处于山洪灾害危险区、生存条件恶劣、地势低洼而治理困难地方的居民实施永久搬迁。要创造条件，政策引导，鼓励居住分散的居民结合移民建镇永久迁移。对移民新址、公共设施等建设用地须进行山洪灾害危害性评估，保障移民迁入安全地区，避免二次搬迁或造成新的山洪灾害。对难以治理的滑坡、难于防护的村镇，要求调整山洪易发区土地利用结构、村镇布局，在城镇及村镇建设、居民建房时应尽量避开灾害易发点。 

（6）加强政策法规建设。

政策法规起着规范和管理全社会的防灾活动的作用，形成依法防灾减灾的社会风尚，使防灾减灾成为广大干部和群众的自觉行动，防止不合理的人类活动加剧或导致山洪灾害。风险区控制政策法规可有效控制风险区人口增长、村镇和基础设施建设以及经济发展，规范风险区日常防灾管理、山洪灾害地区城乡规划建设的管理，维护风险区防灾减灾设施功能，有效减轻山洪灾害。

（8）加强防灾管理。

山丘区资源无序开发、居民点选址不当、城镇不合理建设等人类活动往往加剧或导致山洪灾害的发生。要加强防灾管理，严格执行相关法律法规和规章制度，对社会生活、生产行为进行管理，以适应或规避山洪灾害风险。加强山洪易发区的土地开发利用规划与管理，加强对开发建设活动的管理，对山洪易发区范围内的城镇、交通、厂矿及居民点等建设项目需进行防灾评估；加强河道、防灾设施的管理，以维护河道泄流能力，确保防灾工程设施正常运行。

2、工程措施对策。

工程措施对策主要包括山洪沟、泥石流沟及滑坡治理、病险水库除险加固、水土保持等。

（1）山洪沟治理

对严重威胁村镇、县城、大型工矿企业、重要基础设施、大面积农田的山洪沟采取工程措施治理。山洪沟治理措施主要有护岸及堤防工程、沟道疏浚工程、排洪渠等。规划采取工程措施治理的山洪沟约18000条。

（2）泥石流沟治理

对保护对象重要、危害严重的泥石流沟采取工程治理措施。泥石流沟治理措施主要包括排导工程、拦挡工程、沟道治理工程和蓄水工程等。规划治理的泥石流沟共2462条。

（3）滑坡治理

根据滑坡危险性分类，对威胁到集镇、大型工矿企业、重要基础设施安全，对经济社会发展造成严重影响的不稳定滑坡，考虑治理的技术可行性和经济合理性，采取必要的工程措施进行治理。滑坡治理的措施主要要有：排水、削坡、减重反压、抗滑挡墙、抗滑桩、锚固、抗滑键等。规划治理的滑坡1391个。

（4）病险水库除险加固

对一旦溃坝将造成山洪灾害防治区大量人员伤亡和财产损失的病险水库，在现有工程基础上，通过采取综合加固措施，消除病险，确保工程安全和正常使用，恢复和完善水库应有的防洪减灾功能，消除防洪隐患。本次规划除险加固的病险水库均为小型水库，共16521座，其中小（1）型水库2999座，小（2）型水库13522座。

（5）水土保持

根据山洪灾害防治区内水土流失特征、分布规律、成因，结合山洪灾害防治要求，采取工程措施、生物措施和水土保持耕作措施相结合，进行综合治理。
山洪灾害防治区有水土流失面积145 万km2需要治理。

参考文献

1、全国山洪灾害防治规划编写组、水利部长江水利委员会，《全国山洪灾害防治规划报告》，2006年7月。