安徽省山洪灾害防治预警系统建设管理经验交流材料
一、基本情况
安徽省地形多样，气候多变，降雨时空分布不均，洪涝灾害频繁，成为我省经济社会发展的重要制约因素。近年来山洪灾害损失统计资料表明，山洪灾害随着山区经济的发展，城镇和工矿企业建设规模的扩大，灾害造成的危害越来越重，损失也越来越大。
安徽省的山洪灾害主要集中在皖南山区和大别山区，涉及安庆、池州、黄山、六安、铜陵、芜湖和宣城7个市31个县（市、区），总面积45974km2，占安徽省土地总面积的33.0％。山洪灾害规划防治区范围内共有小流域391个，其中，一般防治区小流域有213个，面积为24583 km2，占规划区面积的53.47％；重点防治区小流域有178个，面积为21391 km2，占规划区面积的46.53％。
多年来，规划区范围内虽然已建成了一大批防治山洪灾害的工程和非工程设施，但这些设施大都建设标准低，工程设施配套不全，且老化年久失修严重。而散布于山丘区的中小城镇和居民点，多位于平川谷地，基本处于无设防状态，缺乏有效的工程措施，一旦山洪暴发，将严重威胁人民群众生命财产安全。同时，山区河流堤防大多数质量差，沿河农田、道路极易冲毁。由于水土流失，行洪河道淤积严重，抬高了河道的洪水位；同时，山区干部群众主动防灾避灾意识不强，管理不善，部分地区在山区河道两侧、低洼地侵占河道断面修建房屋等永久建筑物，存在乱弃、乱倒、乱建、乱挖现象，致使河道泄洪能力严重萎缩，山洪灾害频繁发生，损失加大。
2009年，国家防办开展山洪灾害防治试点，我省六安市霍山县、安庆市岳西县、黄山市歙县被列入试点范围。三县试点涉及14个小流域，国家下达投资补助经费600万元。其中霍山县试点区为3个小流域，面积866.5km2，7个乡镇、67个村；岳西县试点区为3个小流域，面积906.8km2，10个乡镇、62个村；歙县试点区为8个小流域，面积920.4km2，9个乡镇、77个村。主要实施雨水情监测、预警系统建设、县级山洪灾害预警平台、预案编制、宣传、培训等非工程措施。
二、试点时主要经验
我省试点涉及霍山、岳西、歙县等三个县，从地理位置上来看，涉及到皖南山区、大别山区，地形、地貌、地质条件和社会经济情况差别较大。加之在此之前我省未系统实施过山洪灾害防治非工程，在试点时充分考虑各县的特点，省防办落实专人负责建设组织、协调和建设管理，对方案的编制等前期工作、招标、建设、试运行等方面给予必要的技术指导。从实际效果来看，取得了比较好的效果。
（1）前期工作区别对待
我省霍山、岳西、歙县位于皖南山区、大别山区，水文基础条件不尽相同。从已有站点的布设密度和覆盖范围来看，霍山要优于岳西、歙县，同时考虑到县级财政收入等社会经济条件，确定三个试点县不同的试点重点，区别对待。
即霍山县以查漏补缺为主，在现有的基础上提高水平。在水库等没有控制的重要节点适当布设水位、雨量站，以达到控制面上情况的目的；特别是在部分乡镇经济集中区和发达区，在一些电力保障较好的地区，配备大功率的警报器，以提高警报的覆盖面；在部分地区设置部分“一拖多”的无线预警广播系统，以提高无线预警的覆盖率。
岳西县，水文基础条件介于两县之间，站点布设时考虑监测和预警并重。在重点水库、河道设立水位站、雨量站，在重点地区的乡镇和部分村采用单点式无线预警广播系统；同时考虑气象部门在该县布设站点较多的现状，在县级平台实现数据共享。
歙县由于水文基础条件较差，在站点布设时以监测为主，设当布设预警系统。在重点水库和监测盲区布设水位、雨量监测点，以实现重点地区的全覆盖，在部分运行、维护和通讯条件较好的乡镇布设无线预警广播系统，其余地区以人工预警设备如锣、高频口哨等为主。
（2）招标管理省县结合
由于各县的信息化水平千差万别，对水文监测、预警预报等的理解各不一样。考虑到我省实际，我省防治试点项目管理实行的是由三县水利（水务）局负责建设，省山洪灾害防治试点工作组（省防办）技术负责的形式。
在项目建设的筹划阶段，有两种不同的意见。第一种是由省山洪灾害防治试点工作组（省防办）统一负责建设和管理。这种方式可以保证资金利用的最大化，但不利发挥市、县有关单位积极性，对以后系统的运行维护和管理极为不利，无法保证资金使用的最优化。第二种是资金直接下到县里，由县水利（水务）局组织招标和建设。这种方式可以保证资金使用的最优化，对以后的运行管理有好处，但由于县级水利局技术力量较为薄弱，无法保证系统建设的技术水平。而且，由于不同的试点区域采用不同的设计方案，选用不同的技术设备，对以后同一个市乃至省山洪灾害防治系统组网和系统平台组建带来无法解决的问题。
我省采用由三个试点县水利（水务）局委托省山洪灾害防治试点工作组（省防办）统一招标，对技术方案进行审批和把关，具体建设管理由县水利（水务）局负责。省防办负责协调技术问题和督促进度。这样的管理形式中和一二两种形式的优点，即保证了资金使用的最优，又保证了系统建设的技术水平。但也存在一定的不足。由于技术方案由省防办组织编制和审定，导致该方案与实际情况出现了一点脱节，也存在一点不切实际的情况。如果是技术力量强的水利（水务）局，由可能在过程实施前发现这些问题并适当解决。如果技术力量不强，就会在实施过程中出现大量的设计变更，给资金控制和管理带来一定的难度。
（3）招标方式切合实际
试点时我省采用软件标统一招，硬件标分县负责的方式。
在标段划分前，考虑过几种划分方式。一是将软硬件打捆，分县负责。这种方式有利于软硬件之间的沟通，对平台接口、兼容性问题都比较有利，但不利与系统的扩容和以后更大范围的组网。二是软件一个标，硬件按照设备类型分开设置不同的条件。这种方式可以保证软件的统一性，有实力的建设单位可以根据自己的特长承担相应的硬件采购和安装任务。但这种方式直接增加了硬件建设单位的成本，从而增加项目成本，对控制成本不利。
我们采用的这种形式，可以一定程度避免这种情况的发生。但也存在一定的问题。首先软件和硬件承建单位不是一家，沟通存在比较大的问题，且二者工作存在一定交叉，容易产生推诿扯皮的现象。我们采用的方式是以数据来界定工作内容，规定，硬件承建单位负责数据按照软件要求准确入数据库，软件单位仅负责从数据库中读取。其次硬件承建单位并不擅长水雨情采集、计算机系统、通讯和预警等各个专业，无法提供较为专业和优质的售后服务。再次由于工期紧，任务重，各承建单位人手不足的确定凸显。
在招标价格的确定上，我省采用最高限价的方式。由于试点中各种需要采购的设备基本确定，而且价格相对比较稳定且可查，我省在招标价格确定形式前对市场进行了充分的调研，对这样设备的价格都进行了了解，基本上确定了各标段的大概成本。但由于调研价格为小批量价格，且部分设备为投标单位自己生产的产品，所以价格偏高。在确定招标价格时考虑了几种方案。一是分析的成本加上合理的利润作为标底。这种方式对前期调研的精度要求非常高，而且由于价格偏高，对控制成本不利。同时，对标的保密性要求非常高，但由于前期采用市场调研的形式，不可避免的会带来一定的泄露，进一步增加了成本的风险。二是采用各家报价加权平均的方式作为标底。这种无法避免恶意低价或高价。如果出现恶意高价，会对成本产生非常大的影响，对控制成本极为不利。如果出现恶意低价，则会对正常报价的单位带来不利影响，会影响选择单位的技术水平。三是采用最高或最低限价的形式。采用最低限价，对成本不利，不予考虑；采用最高限价，加大对成本的控制，同时在评分细则上加大对恶意低价的扣分力度。
从实际操作来看，由于最高限价编制采用调研价格加上合理利润的形式偏保守，导致价格偏高。虽然避免了一部分恶意低价者，也对正常报价的单位产生了一定的影响，尤其对设备自产的单位不利。
（4）建设过程全面指导
由于山洪灾害防治、特别是非工程措施建设，对各级防办来说是一项新课题，涉及范围广，技术门类多，再加之时间紧、任务重，各县的水文、信息化技术人员相对不足成为了建设过程中的最大软肋。我省在建设实施过程中，采取县级水利（水务）部门做项目法人、省级防办技术指导的模式。
我省在建设伊始就落实专人负责各县进度控制、协调建设单位和各县水利（水务）局关系。在建设关键时期，定时召开建设协调会，针对建设过程中建设单位和各县水利（水务）局遇到的问题，逐项限时解决，同时监理形成会议纪要，明确各方责任。同时，结合检查、测试、初步验收等对系统和监测预警设施进行抽查，发现问题，现场落实解决方案和解决截止时间。在系统联合调试中，利用软硬件承担单位专业技术力量侧重点不同的优势，由软件承建单位和硬件承建单位对系统进行互查，进一步提高系统的技术水平。
从实际情况来看，由省级统一全面指导，有比较大的优越性。特别是对采用的技术、通讯协议等方面的统一有一定的优势，对下一步建立市级平台、省级平台提供了良好基础。缺点是省级建设、协调等压力比较大，对省级技术力量的要求和把握比较高。
（5）试运行随时总结
系统的建设成果，要通过系统的运行效果来体现。我省对三个试点县的试运行提出明确具体的要求，各县均建立了运行、管理等各方面的规章制度。为进一步提高试运行的效果，省防办要求各地要建立试运行记录，逐月记录系统运行、出现的故障及处理情况；针对降雨情况，随时记录运行状况。对运行中发现的问题，在招投标阶段即明确要求限时解决。同时，为进一步提高系统的运行效果和效益，要求各县要利用降雨等各种机会，广泛、大量、及时使用该系统进行监测和预警，以提高对系统的运用水平.
三、建设过程的的需把握的五个关系
山洪灾害防治非工程措施建设是一项较为复杂的系统工程，涉及的专业多，时间要求紧，任务繁重。为确保如期完成建设目标任务，必须准确把握好以下五个方面的关系：
（1）把握好本系统与其他系统之间的关系。
本系统和已经建成的防汛抗旱指挥系统、水雨情监测系统等有一定的区别、也有很多联系。从系统的功能上来看，本系统以监测为基础，以预警作为实现系统功能的主要手段，具有一定的独立性。但从大的方面来讲，山洪灾害监测预警系统应该是防汛指挥系统的一个部分，系统采集的信息应尽可能为其他系统提供方便。所以，在建设本系统时，要充分考虑其他系统的业务要求，在数据格式、通讯协议甚至采取的设备、设施、软件等方面，在不落后现有技术标准的前提下，尽可能与其他系统保持一致，以降低系统整合和后期维护的难度。
（2）把握好本系统监测与水文、气象监测系统的关系。
目前，水利、水文、气象、国土等各部门均建立了自己的监测系统和减灾体系。从侧重点上来看，本系统和水文、气象的娱乐、水位监测系统存在一定的联系。首先系统的雨量、水位监测与气象、水文的监测具有一定的共通性，数据可以互相利用；其次，系统采用的设备均为水文、气象目前采用的成熟的技术，设备上具有共通性；再次，系统监测信息采用的传输、接受方式主要利用公网，和现有的水文监测站点一致，这就为数据整合和多点接受、备份提供了可能。
但由于山洪灾害具有来势猛、成灾快的特点，导致了本系统在要求上具有一定的特殊性，首先对时效性要求更高。从近几年的防御山洪灾害的实际来看，短历时强降雨时有发生。本系统的监测部分，除了要求能够及时测出外，还必须要求能够及时报出，这在选点上对网络信号的稳定性有一定的要求。其次系统对控制范围比水文、气象站点更小。由于山洪灾害往往发生在较小的范围内，大尺度的监控对防御山洪灾害没有意义。在布站时需充分考虑地形的变化，对变化较大的地区需加密布设。最后，需考虑人口分布情况。水文、气象的站点，为了实现流域或行政区划控制，往往要考虑面上的站点布设。对本系统而言，只需要考虑人口密集区和有人居住的危险区，对无人居住的地区，则可以不关注或少关注。
（3）把握好软件平台与硬件系统建设之间的关系。
本系统的建设涉及软件平台、硬件系统两个部分。由于从事山洪灾害防治非工程措施建设的公司往往只熟悉其中的一个部分，这就导致了在一定情况下必须由两家公司组织实施。软件平台和硬件系统建设的结合点的把握对项目建设管理来说尤为重要。从试点实践的角度来看，用数据的流程将软硬件联系的一起是一个比较可行的解决方案，即软件平台的建设单位负责监测预警平台的数据库搭建，并提出数据的相关入库要求，由硬件系统建设单位根据要求入库。数据入库前，包括数据的采集、传输、入库均由硬件系统建设单位完成，软件平台建设单位仅负责从数据库中读取数据。同时，将软硬件平台分开建设还具有一定的优势。由于各地的技术力量相对不足，导致建设的技术水平差别很大，在建设的过程中，可以利用不同建设的技术力量，对系统进行交叉检查和测试，也有利于系统技术水平的提高。
（4）把握好试点实施部分和即将实施部分之间的关系。
各地已经实施了一部分山洪灾害防治非工程措施建设。对已部分实施的县，主要存在的问题基本上都是站点密度不够的问题。对已部分实施的县，在做相关方案时应侧重于系统的提高。对即将实施的县，在没有原则性技术问题的情况下，从使用的设备、采用的技术标准、传输协议等方面要尽可能的与试点时采用的一致。同时考虑到市级、省级平台的建设和数据汇集，新建设的系统平台要考虑试点时系统平台的审升级问题，必要时，可以再要求新的中标单位对试点的系统平台进行重新安装，保证整个系统采用的平台、软件、设备等标准一致，为后期数据整合减低难度。
（5）把握好建设过程中各种角色之间的关系。
在建设过程中，存在很多种角色，如省、市级监管和技术指导，县级组织实施、软件和硬件系统平台建设单位，监理单位、设备供应商等多种角色。任意一点的沟通不到都有可能对系统的技术水平、工期产生影响。要充分把握各种角色的关系，监理、软件和硬件系统平台建设单位对建设项目的质量负责；县级组织实施要尽可能为相关单位顺利实施创造条件；省、市级切实加强技术指导，利用各种方式如汛前检查、专项检查等对建设质量和工期进行督察和检查。在条件许可的情况下，省、市级可以组织对相关的设备厂商进行调研，也可以组织邀请相关的设备厂商进行模拟现场和真实情况测试，比较设备的技术性能，尽可能选择本行政区划的设施、设备。对雨量监测站点的建设，由于涉及防汛、水文、气象等多个部门
四、建议
（1）充分利用已有的监测预警资源。
经过多年建设，水文、气象、防汛指挥部门均建立了很多雨量、水位监测点，部分地区在很大程度上能够满足山洪灾害防御减灾的需要。要尽可能利用原有的监测站点，避免重复建设。对水文部门。由于采用的技术和传输方式一致，可以采用网络定时共享和一报多发的形式实现共享，从经济上来说，采用网络定时、实时共享具有一定的优势，在网络条件较为稳定的地区建议采用。对气象部门的站点，由于涉及其他部门，采用的技术标准、数据流程不同，在可能的情况下，可以协商实现数据库共享，定时互发监测相关资料。
（2）为系统的升级扩充和系统扩容创造条件。
对于整个系统配置的设备而言，山洪灾害防治非工程措施建设的内容占用的系统资源较少，还有很大的空间可以利用。鉴于目前各县级防汛抗旱指挥系统没有建立的现状，部分地区甚至没有办公的相关系统，可以在现有的监测预警系统的基础上，扩充建立指挥系统和办公平台，提高防汛抗旱信息化水平。各地在建立系统时，可以对需要扩充的功能进行一定的规划，在提出开放需求时适当兼顾，这样可以减少再次开发的成本，避免重复建设导致浪费。
（3）切实加强系统的运行维护。
系统建成以后，要取得较好的效益，必须靠比较有效的运行维护作保障。由于雨量水位监测、预警等设备的使用寿命为5至8年，而且每年均需要投入以一部分运行管理经费，所以在系统未投入使用前就需要落实运行管理相关费用，制定运行管理和维护的相关管理规定、办法，以延长系统使用寿命。