美国：普及知识 强制保险

 美国是一个山洪灾害多发的国家，据统计，美国48个州1959—2008年期间，因山洪死亡的人数共计4713人。过半数的山洪灾害损失与汽车遇险有关，其中80%的灾害发生在傍晚6点钟到凌晨6点钟之间。对此，美国在防御山洪灾害中进行了大量实践探索，建立了具有美国特色的山洪灾害防御知识教育体系和保险制度。 

美国洪水灾害管理的历程

山洪灾害作为死亡人数最多的主要洪水灾害，是美国实行洪水灾害管理的重点之一。20世纪30年代到70年代，美国联邦政府和州政府以工程措施为主，修建了大量的水库以及堤防工程。这些防洪工程的修建，在一定程度上减轻了洪水灾害，大区域性洪涝灾害已经很少发生。但因洪泛区土地的无序开发利用及其人口、资产的不断增加，水灾损失与政府的灾害救济费用仍呈增长趋势。为了改变这一状况，美国联邦政府于20世纪50年代到60年代开始考虑加强非工程措施建设。美国的防洪政策也由此做了相应的调整，强调工程措施与非工程措施相结合，强调人在从事社会活动时，要尊重自然规律，要给江河洪水留出足够的行洪通道和空间。

洪水保险作为主要非工程防洪措施之一，受到美国政府有关部门的重视。美国的国家洪水保险体制克服重重阻力，不断完善，最终形成了由联邦紧急事物管理局负责管理的国家洪水保险计划与私营保险公司相互补充的全国性洪水保险模式。

据美国大气研究大学联盟统计，一般情况下，美国洪涝灾害每年造成150人死亡，死亡人数比飓风、龙卷风等其他气象灾害都多。在洪涝灾害中，大多数死亡人口是因山洪暴发造成的。其中近一半人是因为试图趟过暴涨的溪流或被洪水淹没的道路而遇难的。美国国家海洋和大气管理局的专家提醒人们，千万不要试图趟过被水淹没的桥梁，尽量避开路中的水坑或车道上的积水。试图趟过一条小河是危险的，因为河水能够在很短的时间里暴涨。

近年来，尽管美国政府采取了一系列措施，但山洪灾害造成的死亡人数和财产损失依然逐年增加。因此，除工程措施外，有必要建立和完善更加严密高效的非工程防御体系，以应对山洪灾害风险。包括：建立更加健全的山洪防御组织体系，山洪防御的科学研究与技术支持，山洪预警与通信畅通，深入宣传普及山洪防御知识，教育培训应对山洪灾害的人才，完善山洪灾害国家保险制度等。 

逐步完善的山洪保险制度

山洪保险是洪水保险的重要组成部分。美国以洪水保险作为非工程防洪措施强制推行。美国的国家洪水保险计划，又称洪泛区管理计划。

美国联邦保险管理局负责的保险计划仅有两项,其一为国家洪水保险计划,另一为联邦犯罪保险计划。可见洪水保险是一个具有特殊性的险种，只有国家才有力量在全国推行强制性洪水保险,在更大的范围里调剂使用保险经费。同时,作为国家财政补贴的非营利性的国家洪水保险计划,也必须由国家专项管理。

美国洪水保险有法可依,并经历了逐渐完善的过程。从1956年通过《联邦洪水保险法》开始,联邦洪水保险法规和制度不断进行调整。1968年国会通过了《国家洪水保险法》,1969年依法制定出《国家洪水保险计划》，1973年12月,美国国会通过《洪水灾害防御法》,进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性。随后，管理体制根据实践中出现的问题不断改进完善。可以说是积累了40年的经验和教训，美国才形成了一套行之有效的法规与管理办法。

美国洪水风险图的绘制与国家洪水保险制度的建立有密切的关系。为了与1956年国会通过的《联邦洪水保险法》相配合，美国内务部地质调查局从1959年起开始确认洪水风险区，陆续绘制了许多地区的洪水风险区边界图。1960年的防洪法提出，为了合理利用洪泛区和减轻洪水风险，授权陆军工程兵团为地方政府提供技术服务与立案补助。为此，陆军工程兵团开始为各地区绘制洪水灾害地图及编制洪泛区信息通报。这些图基本上是根据历史洪水资料或加上水文资料分析确定的洪水淹没范围图。

为合理确定洪水保险费率，仅有洪水淹没范围图还不够，还需要进行细致的洪水风险研究，并根据洪水风险分布绘制出社区的洪水保险率图。对于尚未完成洪水保险率图的社区，只能先参加国家洪水保险计划的应急计划，即在洪水风险区边界图确定洪泛区内，无论风险大小，采用全国平均的保险费率。

联邦保险管理局并入紧急事务管理局之后，紧急事务管理局统一规范洪水风险研究与洪水保险率图，出资在指定的公司统一印制洪水保险率图。目前，统一印制的洪水保险率图已覆盖全国，并仍在不断根据环境与防洪工程条件的变化，进行修改。自1968年以来，美国绘制全国洪水保险率图的费用累计已超过了100亿美元。 

宣传普及山洪灾害防御知识

美国政府高度重视山洪灾害科技知识普及与教育工作。相关部门紧密配合，采取多种渠道向公众进行普及：建立传播山洪防御知识和提供实时雨水情的网络平台，通过电视、无线广播等大众媒体传播，海报、手机信息传播，以及山洪灾害家庭急救计划等。

美国联邦紧急事务局通过联邦安居联盟网站（www.flash.org），对公众开展山洪防御知识教育，发布即时信息，并提出山洪防御宣传口号：“紧急掉头，避免溺水（turnarounddon'tdrown）。”

地方政府针对本地实际情况，更加仔细地建立了相应的山洪防御安全平台，例如圣安东尼奥市洪水应急安全系统。受山洪灾害不断困扰的圣安东尼奥市政府建立了一个面对公众的，包括山洪在内的洪水防御与公共教育系统网上平台，命名为圣安东尼奥洪水应急系统(SanAntonioFloodEmergency)，网址是http://safloodsafe.com/Home.aspx。

该系统的使命包括：一是教育公众提高对山洪的警惕性，增强安全意识，提前做好应对山洪灾害的各种准备。二是为公众提供一种用卡通形式制作的安全教育和应对训练方法的多媒体。三是与国家气象局、学校、企事业单位、大众媒体等相关责任单位配合工作。四是统一协调现有的应急通知系统。

为应对山洪及其他灾害，美国将灾害预防落实到具有灾害风险的每个家庭，实行家庭急救计划。要求每个家庭制定家庭急救计划，在紧急情况发生前，全家共同决定发生意外灾害时相互联系的方式、逃生路线以及其他应急办法，并将制定的家庭急救计划放在应急袋中，或在山洪发生时易于拿到的其他安全的位置。

家庭急救计划填写的内容包括：

（1）各种应急联系电话，包括外来人员姓名、电话和电子邮件地址，社区和地区聚会点以及避难点的电话。

（2）家庭每个成员的最新信息，包括姓名、出生日期、社会安全号以及重要医疗信息。

（3）家庭每个成员在外停留时间最多的地方，例如工作单位、就读学校以及其他经常去的地方。同时，每个家庭成员都要了解学校、幼儿园、工作单位、住宅小区的急救计划。填写相关的单位名称、电话号码和疏散位置。

（4）其他应急重要联系人的姓名、电话号码和保险号码，包括医生、药剂师、医疗保险、租住房屋的业主、宠物医生等。上述家庭急救计划制定好后，填入家庭急救计划卡片。卡片上印有“要求救，请拨打911求助电话”的提示。每一位家庭成员保留一张，并确认每个家庭成员都知道当险情发生时向谁打电话求助以及在何处集合等。 

科学研究与技术支持

美国山洪防御的科学研究与技术支持的水平相对很高。特别是山洪预报中的水文模型和水沙动力学模型在全世界得到广泛应用。

对山洪形成过程及致灾规律的研究主要是运用气象学、水文学和地学方法，从不同层次、不同角度及不同时空尺度上，对山洪诱发因子、诱发机理、临界条件、山洪形成与演化过程预报，山川水沙动力学基本规律,泥石流以及山洪灾害风险评价等方面的研究。在强降雨的前提下，流域的地貌、地质、植被以及土地利用等条件是形成山洪的关键因素。这就决定了在山洪预报中要对中小尺度暴雨（特别是移动缓慢的暴雨）和暴雨作用下流域的反应机理与过程有深入的理解和预测。这两者是气象学和水文水动力学等学科领域亟待研究解决的重大科学问题。美国在山洪模拟与预报与山洪预警技术两方面具有先进性。

山洪形成与演化过程预报针对不同的地域条件，国际上已经开发和建立有不同的经验模型或数学模型，对山洪形成与演化过程进行模拟预测，确定山洪的影响范围和规模。

美国科罗拉多州大学结合3个相关模式开发了高精度区域大气模型系统（RAMS）以及同步卫星图片模拟的降雨、暴雨单元过程及热动力学过程模型。该系统在模拟具有复杂地表条件的大气边界层上具有优势。其中，气象模型模拟结果在大尺度上精确度较高。

美国研发的萨克拉门托模型（SAC）是在20世纪70年代初由美国加利福尼亚州萨克拉门托河流预报中心研制的一个概念性的集总参数模型。此模型在美国水文预报中应用广泛，也是中国引进的水文模型中人们较为熟悉的模型之一。

目前,常用的山洪预报预警方法有两种。其一为基于分布式水文模型的山洪预报预警,如美国马里兰大学与国家河流预报中心共同研发的分布式水文模型山洪预报系统；其二为基于动态临界雨量的山洪指导模型,如美国水文研究中心研制的山洪暴发导则。

美国早在1963年就开始建设紧急报警系统，其终端采用统一协议的解码专用接收机，采用数据广播系统发布信息。紧急报警系统允许广播电视台、有线电视系统以及卫星公司和其他服务部门,即使在系统无人监管的情况下,也可以迅速、自动地发送、接收紧急信息，并能够根据紧急情况的重要性分为国家级、州级和局部地区级。不同级别的紧急信息采取不同的处置方法。

健全的山洪防御组织体系

美国在联邦、州、市三级政府中都组建了山洪防御应对机构。美国国土安全局和紧急事务管理局是全美山洪灾害防御的领导机构。美国国家气象局负责向公众发布洪水和暴雨警报。

山洪防御的具体任务由各州政府负责执行。以得克萨斯州为例，组建了由国土安全局牵头，包括有关政府部门、大学、企业等25个单位构成的“得州山洪联盟”，共同配合应对得州山洪灾害。国家气象局是联盟的领导单位之一。联盟的使命是：组织全州人民应对山洪事件，保护生命财产安全；确立保护生命优先的原则，力求减少人员伤亡；提高有关山洪防御的科学技术研究水平，宣传普及山洪防御知识，确保灾区通信畅通。

联盟下设六个团队：教育与警示组、技术支持组、预警与通信组、计算机支持组，以及国际山洪实验室。其中国际山洪实验室的任务是在世界范围内开展综合性的“水文—气候—社会”集成数据收集和山洪科学研究。进而应用全世界的山洪资料和科学研究成果改进山洪防御和教育培训工作，以减少山洪灾害造成的生命财产损失，完善灾后恢复重建的政策和措施。

美国山洪典型案例——2010阿肯色州小密苏里河山洪灾害 

山洪灾害简况

2010年6月10日晚上，阿肯色州沃西托国家森林公园艾伯特派克休闲区内的小密苏里河流域突降暴雨，形成山洪灾害，导致20人死亡，多人受伤。

一位亲历者回忆，深夜3点暴发山洪，当时人们都在熟睡。他露营的位置仅距离小密苏里河8米远。河水以令人难以置信的速度急剧上涨，由脚踝上涨到膝盖仅仅几秒钟时间。水深迅速达到7～8米。他竭尽全力爬到一块高地，才得以逃生，他的三位亲戚却因为住在帐篷里，没时间跑到安全的地方而遇难。洪水冲走了帐篷里的人、车辆和所有物品。洪水过后，周围一片狼藉，休闲区内的房屋严重受损，屋顶木板和门廊栏杆被洪水冲走，一些树木被洪水冲倒在地上，汽车被冲到树上，甚至被冲到山坡上。

水陆空立体救援行动

山洪发生后，美国各级政府部门，包括地方、县、市、州和联邦政府，都立即行动起来，参加到搜救和灾后恢复工作中去。救援人员乘小船和皮艇沿小密苏里河展开搜救工作。多个救援组携带救援犬探寻生还者。在交通困难的地方，救援者骑马沿着小密苏里河搜寻遇难者遗体。100多名政府官员和志愿者沿着小密苏里河上下搜索了多次。阿肯色州应急管理局设立了热线电话，以供居民查询家人的消息。因事发地区位置相对偏远，山崖陡峭，地形崎岖不平，部分区域难以从陆路进入，俄克拉荷马州国民警卫队派出2架直升机，从空中进行观察，不断向地面搜救人员提供灾情信息。联邦政府密切关注这次灾害，指示联邦应急管理局与阿肯色州应急管理官员紧密联系，及时了解灾区需求。

灾后调查与评估

灾后调查与评估工作迅速展开。据美国气象局报告，受灾当天该地区平均降水量为200毫米。河水在6月11日1时30分至5时50分期间迅速上涨。来自美国地质调查局的专家仔细调查了露营地洪灾情况，分析洪水冲击到营地时的水位高度和水流速度。美国地质勘探局设立在附近的水位站数据显示，小密苏里河水尺记录的午夜时分水位为90厘米，最高涨至711厘米。当地在1时57分发布山洪警告，凌晨2时45分至3时45分的1个小时内，河水上涨245厘米。

这次山洪共有300余人受到袭击，其中死亡20人，20多人受伤被送往医院进行治疗，60多人获救后被转移到地势较高的安全地方。